王晉：盟友還是對手?俄羅斯與伊朗、土耳其在敘利亞問題上的關切與挑戰
作者：王晉，西北大學中東研究所副教授,敘利亞研究中心特聘研究員
來源：《俄羅斯研究》2020年第一期；時政國關分析
微信平台編輯：周悅
【內容提要】在敘利亞問題上,俄羅斯被視為最關鍵的一方。俄羅斯在2015年9月直接出兵敘利亞,幫助敘利亞政府收復大片土地,並與伊朗和土耳其一起,通過阿斯塔納和平進程、索契和平進程,逐漸穩定了敘利亞的國內局勢。此外,俄羅斯還積極促成敘利亞"憲法委員會"的成立,推動敘利亞開啟戰後政治重建進程。隨著敘利亞國內局勢逐漸緩和,俄羅斯在敘利亞問題上面臨著新的挑戰。一方面,俄羅斯需要面對伊朗和土耳其在敘利亞的關切。俄、伊、土三國在敘利亞問題上分歧猶存,很可能會導致敘利亞局勢再度緊張。另一方面,俄羅斯需要處理好敘利亞一些敏感的政治和安全事項,維繫敘利亞國內戰局穩定,推動敘利亞政治重建進程實現突破。
【關鍵詞】俄羅斯中東政策 敘利亞問題 俄羅斯土耳其關係 俄羅斯伊朗關係 庫爾德問題
本文系教育部國別和區域研究2019年度一般課題"西亞、北非地區恐怖主義勢力發展特點及其對策建議"的階段性成果。在本文寫作和修改過程中,匿名審稿人提出了詳盡的建議,對本文幫助很大,在此表示感謝。文中錯誤,由筆者承擔。
一、問題的提出
2011年以來,敘利亞問題已經成為中東地區最敏感和最重要的議題。2017年以來,敘利亞政府軍在戰場上占據絕對主導權,敘利亞戰後政治重建也被提上政治日程。無論是在軍事層面還是在政治層面,俄羅斯、伊朗和土耳其,成為當前敘利亞問題關鍵的三方力量。在這三方力量當中,俄羅斯的作用最為顯著。一方面,俄羅斯在敘利亞擁有較強的軍事存在。俄羅斯在2011年敘利亞危機爆發之初即派出軍事人員,進駐地中海的塔爾圖斯港,並向敘利亞政府提供軍事援助。2015年9月,俄羅斯軍隊直接介入敘利亞衝突,幫助敘利亞政府軍扭轉戰局,協助敘利亞政府軍收復了大片國土,並通過在敘利亞的塔爾圖斯港和拉塔基亞附近的空軍基地,繼續在敘利亞戰場上發揮重要作用。另一方面,俄羅斯在外交層面主導了敘利亞問題的政治解決進程。首先,俄羅斯推動召開關於敘利亞和平的國際會議,保持與相關當事國,如美國、沙特、伊朗、土耳其、埃及、卡達和約旦等國的溝通,明確了要以政治途徑而不是軍事途徑解決敘利亞問題的原則。其次,俄羅斯在聯合國安理會平台上,多次否決美國制裁敘利亞的提案,堅決支持敘利亞政府的合法性。第三,俄羅斯還積極搭建推動敘利亞各方和談的國際平台,組織與敘利亞內戰衝突有關的重要外部國家,通過敘利亞問題"阿斯塔納和平進程",促成了四個"衝突降級區"的建立。2018年9月,俄羅斯又與土耳其共同在敘利亞北部伊德利卜省（dlib）建立"緩衝區"。軍事上的"硬實力"與外交上的"軟實力",使得俄羅斯成為敘利亞問題最關鍵一方。
關於俄羅斯與敘利亞問題,學界主要關注兩個議題。一方面,學界關注俄羅斯介入敘利亞戰爭的原因。學界將俄羅斯介入敘利亞問題,歸因為以下幾個方面,即遏制伊斯蘭極端主義對於俄羅斯高加索地區的威脅,保證俄羅斯在敘利亞沿海的戰略存在",維護俄羅斯在中東的影響力。另一方面,學界突出俄羅斯在敘利亞問題上的作用與影響。學界普遍將俄羅斯視為敘利亞問題的"關鍵一方",甚至認為敘利亞內戰與政治和解進程,都是由俄羅斯主導實施的,並討論俄羅斯出兵敘利亞的得失。還有學者突出美國和俄羅斯在敘利亞問題上的博弈,將敘利亞戰爭以及政治和解進程,歸結為俄羅斯同美國的戰略博弈。
當前學界將敘利亞問題歸結為美國和俄羅斯的博弈,或者是將俄羅斯視為敘利亞問題的唯一關鍵方,並不符合敘利亞的現實情況。一方面,無論是歐巴馬時期還是川普時期,美國在敘利亞問題上缺少深度介入的意願,"絕大多數美國人堅信,派遣大批美國軍人到敘利亞展開軍事行動,並不符合美國的國家利益。"另一方面,突出俄羅斯在敘利亞問題上的作用,卻忽略了伊朗和土耳其在敘利亞問題上的影響,以及伊朗、土耳其與俄羅斯在敘利亞問題上的博弈。
作為敘利亞問題關鍵的三個當事方,俄伊土之間的關係,大體上決定了敘利亞問題的未來走向。一方面,俄伊土三方是當前敘利亞戰場上介入最深的三方,且各自有著不同的利益關切,三方的關係決定了敘利亞戰場的局勢。
另一方面,以俄伊土三方為主要力量的敘利亞問題索契進程,和敘利亞問題阿斯塔納進程,是敘利亞衝突管控和政治和解的重要機制。因此,俄伊土三方的相互關係,對於未來敘利亞問題的走向至關重要。本文力圖分析俄羅斯與伊朗、土耳其在敘利亞問題上的立場,理清未來俄羅斯在敘利亞問題上面臨的挑戰。
本文有兩方面的觀點:一方面,俄羅斯在敘利亞問題上的主要利益,已經從軍事行動轉變為維持現狀,進而鼓勵敘利亞各政治力量實現和解,早日開啟政治重建進程;另一方面,俄羅斯作為敘利亞問題最關鍵的一方,無法單獨決定敘利亞問題的走向,需要與伊朗、土耳其和敘利亞政府等其他敘利亞問題相關當事方共同協作,考慮不同當事方的利益和關切。因此,未來俄羅斯必然因為其"最關鍵當事方"的身份而受到各個不同當事方的期許,但是也需要在不同當事方的期許中做出取捨和退讓的姿態。
本文餘下篇幅將分為三個部分,第一個部分簡要回顧俄羅斯、伊朗和土耳其與敘利亞的歷史關係,突出三國在敘利亞問題上的核心關切;第二部分梳理俄羅斯在敘利亞問題上需要應對的主要挑戰和危機;第三部分是結論部分,主要分析俄羅斯在敘利亞問題上的獨特地位。作為敘利亞問題最為關鍵 的外部力量,俄羅斯既受到來自於相關當事方的期待,也因此需要調和不同的矛盾,應對多種危機和考驗。
二、俄伊土與敘利亞的關係
從對敘利亞政府的態度上,俄伊土三方可以劃分為,以俄羅斯和伊朗為代表的"挺敘利亞政府"陣營,和以土耳其為代表的"反對敘利亞政府"陣營。在對敘利亞局勢態度上,又可以分為以俄羅斯為代表的"保持現狀"陣營,和以伊朗、土耳其為代表的"打破現狀"陣營。俄伊土在敘利亞問題上 的不同立場,與它們各自的地緣政治環境和外交政策理念密切相關。因此有必要回顧俄伊土與敘利亞的歷史關係,梳理出三個國家在敘利亞問題上持不同態度的原因。
(一)俄羅斯與敘利亞關係回顧
敘利亞一直是蘇聯/俄羅斯制衡美國在中東影響力,防範恐怖主義和極端主義擴張的重要夥伴。1944年,蘇聯同剛剛宣布從法國委任統治下"獨立"的敘利亞建立了外交關係。隨後兩國在1946年2月達成了初步合作意向,蘇聯承諾向敘利亞提供軍事和外交幫助,蘇聯也在一系列外交場合呼籲結束法國在敘利亞的軍事存在。1954年2月,"復興社會黨"在敘利亞上台執政,主張與蘇聯發展更加緊密的關係。從1955年到1958年,敘利亞從蘇聯接受了大約3億美元的軍事和經濟援助,這幫助""阿拉伯復興社會黨"政府夯實了在敘利亞國內的政治領導權。1966年2月,敘利亞"阿拉伯復興社會黨"少壯派軍官薩拉赫·賈迪德(Salah Jadid)和哈菲茲·阿薩德（HafezAssad）等人上台執政,敘利亞與蘇聯的關係進一步加強。1971年 4月,蘇聯在敘利亞的塔爾圖斯港開設軍事基地,敘利亞軍事人員也開始接受蘇聯的軍事訓練。1977年,哈菲茲·阿薩德總統訪問蘇聯,與蘇聯領導人勃列日涅夫和柯西金舉行會談,鞏固和擴大了雙方在軍事領域的合作。1979年 以色列與埃及簽署《和平協議》之後,敘利亞也迫切需要與域外大國加強合作,以應對以色列的軍事壓力,因此在1980年與蘇聯簽署了為期20年的《友好合作條約》,雙方軍事聯盟關係正式確立。
敘利亞同蘇聯的聯盟關係,在很大程度上是建立在蘇聯對於敘利亞的"援助",而不是雙方"互利互惠"的基礎之上。據不完全統計,自20世紀60年代到1980年,蘇聯對敘利亞的經濟援助為8.14億美元,援助項目50個。因此,隨著20世紀80年代中後期蘇聯逐漸減少對中東事務的介入,敘利亞與蘇聯的關係也逐漸疏遠。蘇聯解體之後,敘利亞與俄羅斯的關係趨於冷淡。1979年蘇聯入侵阿富汗,損害了蘇聯在伊斯蘭世界的形象,也同樣遭到了敘利亞的批評。戈巴契夫執政時期尋求與西方國家的"緩和",逐漸減少對敘利亞的軍事和經濟援助。1992年,剛剛獨立的俄羅斯派出代 表團訪問敘利亞,要求敘利亞償還冷戰時期欠下的債務;但是敘利亞不僅不償還債務,而且還要求俄羅斯繼續提供軍事援助,這讓俄羅斯與敘利亞的關係跌入冰點。
20世紀90 年代後期,俄羅斯同敘利亞的關係有所恢復。1997年,俄羅斯與敘利亞恢復了"戰略合作關係"。1999年,敘利亞領導人哈菲茲· 阿薩德訪問莫斯科,與俄羅斯領導人葉爾欽舉行會談,雙方強調了共同反對美國霸權的必要性。2001年"9·11事件"後,美國以"反恐戰爭"為由,威脅制裁和打擊敘利亞,促使敘利亞謀求發展與俄羅斯的友好關係。隨著國際油價的不斷攀升,俄羅斯外匯儲備逐漸充沛,俄羅斯也有能力擴展在中東地區的影響。普京就任俄總統後,俄羅斯在2005年宣布免除敘利亞的債務,俄羅斯還在聯合國安理會多次行使否決權,反對美國發起的針對敘利亞的制裁決議。2010年以來,俄羅斯重建了在敘利亞的塔爾圖斯軍港,顯示出重回中東地區的決心。
201年敘利亞內戰爆發後,俄羅斯力挺敘利亞政府。首先,俄羅斯希望通過力挺敘利亞政府來防範伊斯蘭極端主義的擴張。俄羅斯認為,敘利亞巴沙爾政權的存在,對於遏制伊斯蘭極端主義的地區擴張有著重要意義。普京指出,"敘利亞政府的崩潰,將會極大地刺激恐怖分子。當前我們需要支持敘利亞政府,而不是進一步損害他們。我們需要在戰爭中加強敘利亞政府的國家能力。"俄羅斯國內輿論也普遍認為,俄羅斯"不能放棄敘利亞,因為美國正在和極端組織一起,將要摧毀世俗的敘利亞國家"。其次,俄羅斯反對美國和西方世界對他國的"干涉"。俄羅斯認為,美國在世界範圍內的肆意干涉,導致了"嚴重的後果",美國的干涉"並未帶來民主和進步,反而帶來了暴力、貧困和社會混亂……我們彼此並不相同,世界也並不存在單一的發展模式……我們應當尊重彼此"。此外,俄羅斯還希望保留在敘利亞港口的軍事存在。1971年建立的塔爾圖斯海軍基地,是蘇聯解體後俄羅斯 在原蘇聯領土外唯一保留的軍事基地,是俄羅斯海軍西出地中海、打破北約對俄羅斯圍堵的重要據點。因此,俄羅斯支持敘利亞政府,"是地緣政治平衡的重要手段·…·並將促成俄羅斯的崛起。"
敘利亞危機爆發後,俄羅斯給予敘利亞政府堅定的支持和幫助。在外交層面,俄羅斯仍然將敘利亞政府視為敘利亞人民的"唯一合法代表",並多次在聯合國安理會否決了西方提出的針對敘利亞的制裁決議。在軍事層面,俄羅斯在敘利亞內戰爆發後,派出軍事人員培訓敘利亞政府軍士兵。在2015年9月更是直接出兵敘利亞,幫助敘利亞政府軍穩定戰場局勢,並逐步發動反攻,收復了大片國土。在經濟層面,俄羅斯向敘利亞政府提供了大規模的經濟和人道主義援助,幫助敘利亞政府穩定國內社會秩序。敘利亞總統巴沙爾· 阿薩德（Basharal-Assad)表示,"對於我們來說,幸好還有睿智的俄羅斯及時伸出援手。"
(二）伊朗與敘利亞關係回顧
2011 年敘利亞危機爆發以後,伊朗力挺敘利亞政府,在當前的敘利亞問題上發揮著重要作用。2012年叛逃的前敘利亞政府總理利亞德·希賈布（Riad Hjab）認為,"敘利亞已經被伊朗所占領。現在管理國家機構的不是巴沙爾·阿薩德,而是卡塞姆·蘇萊曼尼（Qassem Sulaimani)"。學界將伊朗介入敘利亞問題,歸結為兩方面原因。一方面,有學者將敘伊兩國視為中東地區現有政治格局的"挑戰者"（revisionist states),共同面對來自美國、以色列和沙特等國的安全威脅,因此,伊朗必須支持敘利亞政府。另一方面,也有學者提出,敘利亞政權的什葉派屬性,是伊朗決定介入敘利亞和伊拉克事務的重要動力。
1979年伊朗伊斯蘭革命爆發後,敘利亞和伊朗的關係逐漸走近。20世紀70年代末期,阿拉伯世界內部分崩離析,敘利亞亟須尋找中東地區的新盟友。1977年,時任埃及總統薩達特訪問以色列,埃及與以色列在1979年3月簽署《埃及以色列和平條約》,標誌著埃及退出與以色列對立的陣營,敘利亞與埃及的關係跌入冰點。而敘利亞與鄰國伊拉克,儘管都是"阿拉伯復興社會黨"執政,但是由於兩國政黨之前發生派系紛爭,敘利亞和伊拉克兩國關係也陷入僵冷狀態。伊拉克和敘利亞在1979年11月宣布中止外交關係,並且相互撤離駐對方國家使館的人員。
1979年伊朗伊斯蘭革命爆發,一個"不要西方,不要東方,只要伊斯蘭"的激進伊朗,讓敘利亞領導人看到了合作的機遇。伊朗領導人霍梅尼將 敘利亞視為重要的地區夥伴,認為與敘利亞的友好關係可以幫助伊朗擴展在黎巴嫩的什葉派勢力,進而對以色列形成戰略威懾。敘利亞是第一個承認 伊朗伊斯蘭革命政府的阿拉伯國家,也是世界上第三個承認伊朗伊斯蘭革命政府的國家。
20世紀80年代的"兩伊戰爭","為敘利亞和伊朗的友好關係奠定了重 要的歷史基礎。"在兩伊戰爭期間,敘利亞是唯一一個向伊朗提供援助的阿拉伯國家。在外交領域,敘利亞政府力挺伊朗,指責伊拉克薩達姆政府"在錯誤的時間,發動了針對錯誤敵人的錯誤戰爭"。在1980年阿拉伯國家聯盟安曼峰會上,敘利亞代表否決了伊拉克和約旦共同提出的譴責伊朗"入侵"的決議案。在軍事層面,兩伊戰爭期間,敘利亞陳兵3萬在敘利亞-約旦邊境,向伊拉克的重要盟國約旦施加軍事壓力,並向伊朗運送了大批軍火,其中包括伊朗急需的防空和空對地飛彈。在經濟層面,敘利亞關閉了伊拉克-敘利亞石油管道,切斷伊拉克通往地中海的石油出口線路,減少了戰爭期間伊拉克的石油收入。
20世紀90年代以來,對於以色列的共同敵對態度,以及都遭受美國制裁的共同境遇,促使敘利亞和伊朗之間的關係進一步深化。敘利亞希望藉助與伊朗的關係,在敘利亞-以色列和平談判進程中,迫使以色列接受自己提出的"先撤軍,再和平"的建議。與此同時,敘利亞和伊朗都向巴勒斯坦的一些政治軍事團體,如"伊斯蘭抵抗運動"(哈馬斯)和"巴勒斯坦聖戰組織"(吉哈德）等,提供了大量的援助。此外,敘利亞也需要伊朗幫助自己研發新的地對地飛彈,進而對以色列形成戰略威懾。2002年,美國將敘利亞和伊朗定性為"邪惡軸心",敘伊兩國共同感到了來自於美國的巨大壓力。在伊拉克,敘利亞和伊朗都直接或者間接地向伊拉克境內的什葉派團體提供支持,以制衡美國在伊拉克的影響力。⑦在黎巴嫩,伊朗和敘利亞共同支持"黎巴嫩真主黨"在黎巴嫩南部建立勢力範圍,並且促成了"黎巴嫩真主黨"與其他十多個政黨共同組成"三月八日聯盟"來參與黎巴嫩議會選舉,爭奪黎巴嫩中央政府權力。
2011年敘利亞內戰爆發後,伊朗成了敘利亞政府的重要支持者。一方面,在外交場合,伊朗力挺敘利亞政府,抨擊敘利亞動盪是西方世界的"陰謀"。另一方面,伊朗派出軍事和情報人員進駐敘利亞,幫助敘利亞政府打擊反政府武裝,協調黎巴嫩什葉派武裝團體"真主黨"進入敘利亞,幫助敘利亞政府作戰。2013年以後,連年戰爭使得敘利亞政府軍兵員不足,伊朗又開始協調來自伊拉克的什葉派武裝,如"真主黨旅"（Kata'ib Hezbllah)和"義士聯盟"（Asa'ib Ahl al-Haq),以及阿富汗西部哈扎拉人什葉派武裝"法蒂瑪旅"（Liwa Fatemiyoun）進駐敘利亞。與此同時,伊朗向敘利亞政府提供大量物資,開闢連接黎巴嫩南部"真主黨"控制區到敘利亞的運輸通道,來幫助敘利亞政府軍作戰。從2011 年敘利亞危機爆發至2018年底,伊朗累計向敘利亞提供了100億美元的軍事和經濟援助。
(三)土耳其與敘利亞關係回顧
敘利亞和土耳其兩國長期以來在哈塔伊省（敘利亞稱亞歷山大勒塔)歸屬、水資源利用和庫爾德問題上,存在著分歧。20世紀90年代以前,敘利 亞政府曾經長期支持土耳其南部的"庫爾德工人黨"（PKK)襲擾土耳其。
1998年,隨著土耳其和敘利亞簽署《阿達納協議》,敘利亞承諾放棄對庫爾德工人黨的支持,土敘兩國在政治、經濟和安全等領域的合作也逐步展開。
2002年,秉持"新奧斯曼主義"政治理念的土耳其"正義與發展黨"（AKP)上台執政後,土耳其政府開始加強與中東國家的關係,土敘關係也經歷了一個較好的發展時期,一度成為土耳其對外關係的"典範"。
2011年敘利亞危機爆發後,土耳其和敘利亞的雙邊關係急劇惡化。土耳其"正義與發展黨"政府與中東地區的伊斯蘭團體"穆斯林兄弟會"關係密切,因而同情敘利亞的政治反對派,並與敘利亞政府關係逐漸惡化。土耳其"正義與發展黨"政府的"新奧斯曼主義""政治理念,促使土耳其在2011年之後介入敘利亞危機,力圖推翻敘利亞政府,扶持敘利亞反政府政治團體上台執政。"正義與發展黨"政府將敘利亞戰爭視為其鞏固在國內的政治影響力、在中東地區推廣"土耳其模式"的重要機遇。敘利亞危機爆發後,土耳其迅速介入。一方面,土耳其與西方合作,扶持各個敘利亞反對派政治團體組建"敘利亞全國委員會"(Syrian National Council),並將其視為"敘利亞人民的合法代表"。另一方面,土耳其幫助組建了反政府武裝"敘利亞自由軍"（FreeSyrian Army)和其他反政府軍事團體,並向這些反對派武裝提供裝備、訓練和營地。
但是敘利亞動盪的長期化,以及土耳其與西方國家關係的變化,使得土耳其不得不放棄全面介入敘利亞危機的目標,轉而在敘利亞北部謀求影響 力。一方面,2015年9月之後俄羅斯的軍事介入,幫助敘利亞政府軍穩定了戰場局勢,敘利亞政府軍和反政府武裝開始在敘利亞中部、南部和北部地區進入對峙狀態,土耳其所希冀的"敘利亞政府倒台"並沒有出現。另一方面,土耳其與美國和西方關係出現裂痕。2016 年7月發生的土耳其未遂軍事政變,惡化了土耳其同西方的關係。土耳其"正義與發展黨"政府認為,美國和西方的情報機構事先偵知甚至策劃了政變。政變之後,土耳其希望引 渡在美國居住的"政變組織者"——土耳其"居倫運動"領導人穆罕默德·費圖拉·居倫（Muhammed Fethullah Gulen),而這一要求被美國拒絕。一些參加未遂政變的土耳其軍官,也逃往希臘和德國,並得到相關西方國家的庇護。政變後,土耳其"正義與發展黨"政府在國內實施"緊急狀態",對軍隊、司法和媒體進行"清洗",此舉遭到了美國和歐洲的批評。土耳其與美歐關係疏遠,而土耳其又無力單獨推翻敘利亞政府,因此轉而謀求在敘利亞北部的話語權。
土耳其在敘利亞問題上有兩項關切:一是要保證敘利亞西北部伊德利卜省不被敘利亞政府軍控制;二是要限制甚至清除庫爾德"民主聯盟黨"（PYD）在敘利亞土耳其邊境地區的影響。一方面,土耳其希望在敘利亞北部建立由親土耳其的敘利亞反對派軍事政治團體控制的地區,安置敘利亞反對派軍事人員及其家屬。從2017年起,土耳其通過阿斯塔納和平進程,與俄羅斯和伊朗共同商定,在敘利亞建立四個"衝突降級區"（De-EscalationZone),以穩定敘利亞國內的戰場局勢。2018年10月,土耳其、俄羅斯和伊朗達成 共識,在敘利亞西北部的伊德利卜省周邊建立"緩衝區",並且設立12個由土耳其軍隊駐紮的"觀察站",來隔離敘利亞政府軍與伊德利卜省境內的反政府武裝。另一方面,土耳其警惕敘利亞北部的庫爾德"民主聯盟黨",認為該團體是土耳其境內的"恐怖組織""庫爾德工人黨"（PKK）在敘利亞的王晉:"土耳其政變,總統和精神領袖的對決",《聯合早報》,2016年7月21日,第 四個"衝突降級區"分別位於敘利亞西北部伊德利卜省、中部霍姆斯省、大馬士革郊 區和敘南部德拉省和庫奈特拉省。2018年敘利亞政府軍發動攻勢,收復了中部、南部和大馬士革周邊區域,四個"衝突降級區"協議不復存在。
2016年和2018年,土耳其先後在敘利亞北部發起了代號為"幼發拉部的勢力範圍。2019年10月,土耳其軍隊向敘利亞北部"民主聯盟黨"控制區發動代號為"和平之泉"的軍事行動,旨在掃清敘利亞土耳其邊境地區"民主聯盟黨"的力量,並建立由土耳其主導的橫亘敘利亞土耳其邊境的"緩 沖區".
三、俄羅斯在敘利亞問題上面臨的挑戰
總的來說,在敘利亞問題上,俄羅斯、土耳其和伊朗,形成了三種不同的立場。俄羅斯力挺敘利亞政府,但是也希望敘利亞政府能夠做出一定的讓步,強調"政治分歧需要通過政治手段予以解決",希望促成敘利亞政府同反對派團體實現"和解"。土耳其否認敘利亞政府的合法性,希望成為敘利亞北部的主導力量。而伊朗則堅定地支持敘利亞政府,希望能夠幫助敘利亞政府收復全部土地,以增強伊朗在中東地區的影響力。
2018年,敘利亞戰事逐漸平息,俄羅斯在敘利亞問題上也從過去力挺敘利亞政府軍收復失地,轉而謀求現實的利益。一方面,俄羅斯希望儘快開啟敘利亞政治重建,擺脫由於敘利亞戰事所帶來的財政和安全負擔。財政方 面,俄羅斯每天需要負擔約400萬美元的駐敘利亞費用,俄羅斯希望能夠早日結束敘利亞戰事,撤離大部分駐敘利亞的俄軍人員和裝備。在安全方面,敘利亞戰亂久拖不決,也很可能使俄羅斯成為全球極端分子襲擊的目標,帶來巨大的恐怖主義風險。另一方面,俄羅斯希望能從敘利亞戰後經濟重建中獲利。俄羅斯和敘利亞的雙邊貿易額較少,2018年雙邊貿易總額僅為4億多美元,不及當年伊朗與敘利亞10億美元貿易額的一半。從2018年開始,俄加強了與敘利亞的經濟合作力度,與敘利亞政府簽署了租賃塔爾圖斯的協議;並派出多個代表團,考察敘利亞的礦產資源和基礎設施項目,努力要將俄羅斯在敘利亞國內的軍事和政治優勢,轉變為經濟紅利。在敘利亞問題上,俄羅斯需要處理好相關當事方的各種矛盾與分歧,為敘利亞戰後重建提供良好的安全保障和政治基礎。
(一)彌合各方政治分歧
在政治層面,俄羅斯需要努力彌合各方分歧。當前敘利亞政治重建仍然困難重重,"各種和平進程可能會減少暴力,但是政治重建和政治過渡卻似乎並不存在,情況可能會永遠如此。"敘利亞問題有關各方在政治重建問題上,主要存在兩方面的分歧。
首先,敘利亞政府的合法性問題仍然難解。美國、歐洲、土耳其和絕大多數的阿拉伯國家,仍然拒絕承認敘利亞政府的合法性,仍然堅持"巴沙爾必須下台"為敘利亞政治和解的重要前提。而俄羅斯和伊朗則繼續將敘利亞政府視為敘利亞人民的合法代表,堅持推動敘利亞政府與反對派政治軍事團體的和解進程;認為彌合分歧、促進各方的接觸與談判,是實現敘利亞政治重建的重要前提。
其次,敘利亞問題有關各方在開展政治重建的路徑上,存在不同意見。
2011 年敘利亞危機爆發後,圍繞敘利亞問題搭建的國際協調機制,主要包括日內瓦和平進程、阿斯塔納和平進程以及索契和平進程。其中日內瓦和平進程始於2015年聯合國2254號決議,該決議宣布啟動由聯合國主導的、敘利亞各派別參加的政治和談,但因敘利亞政府和反政府政治團體的分歧嚴重,進展緩慢。阿斯塔納和平進程則是由俄羅斯、土耳其和伊朗三國召集,其目標是在敘利亞政府和反政府武裝之間實現永久停火,為政治談判創造條件。索契和平進程是由俄羅斯和聯合國主導,通過設立敘利亞"憲法委員會"來逐步推動敘利亞政府和反政府政治團體的和解,最終促成政治重建的實現。然而,國際協調機制越多,反而容易造成和平進程受阻。敘利亞問題有關各方,尤其是美俄兩大國,在主導和談機制上存在競爭對抗關係。不同的協調機制自說自話、互不買帳。如何實現各種協調機制的並軌融合,將會極大地影響敘利亞政治重建的進程。
(二)處理好敘利亞庫爾德問題
在敘利亞北部,俄羅斯需要妥善處理庫爾德問題。2011 年敘利亞危機爆發以後,敘利亞政府軍從北部地區抽調部隊,導致敘利亞北部政府軍兵力不足。敘利亞北部庫德人的政治軍事團體"庫爾德民主聯盟黨",藉機在當地招兵買馬擴張勢力。2014年,極端組織"伊斯蘭國"在敘利亞北部不斷擴張,"庫爾德民主聯盟黨"成為當地唯一能夠抵抗極端組織"伊斯蘭國"的武裝力量,因此獲得了國際社會的支持和幫助。然而土耳其認為,"民主聯盟黨"及其領導的"人民保衛軍"(YPG),是土耳其國內的"恐怖組織""庫爾德工人黨"（PKK）在敘利亞的分支機構,因此主張通過軍事手段予以打擊和剿滅。
與土耳其的敵視態度不同,俄羅斯和伊朗將敘利亞庫德人視為可以爭取和團結的對象。俄羅斯將"民主聯盟黨"視為敘利亞北部打擊伊斯蘭極端主義和恐怖主義的重要夥伴。從2015 年開始,"民主聯盟黨"就在莫斯科開設了自己的"辦事處",協調俄羅斯軍隊在敘利亞北部的軍事行動。隨著2018年末敘利亞戰事逐漸平息,一些俄羅斯能源公司也開始在敘利亞北部"民主聯盟黨"的控制區內勘探油田,並且計劃建立橫貫敘利亞北部直到西部港口塔爾圖斯的輸油管線。根據預測,敘北部幼發拉底河以東的"民主聯盟黨"控制區,原油產量可以達到45萬桶/日,具有較大的能源合作潛能。"而且,在受到土耳其支持的敘利亞反政府武裝人員中,有不少極端分子從屬於與"基地組織"關係密切的"解放陣線"（ Hayat Tahrir al-Sham);因此,俄羅 斯不希望土耳其通過敘利亞反政府武裝獨占敘利亞北部,形成橫亘敘北部的"恐怖分子之弧"。2019年10 月,土耳其在敘利亞北部發動針對"民主聯盟黨"的新一輪軍事行動,極大地威脅了敘利亞局勢的穩定,給敘利亞問題的未來發展帶來了新的不確定因素。
伊朗也反對土耳其在敘利亞北部的軍事行動。一方面,敘利亞庫爾德"民主聯盟黨"與敘利亞政府並不敵對。儘管敘利亞"民主聯盟黨"不直接從屬於敘利亞政府,但"民主聯盟黨"與敘利亞政府保持著有效溝通,其前身"庫爾德工人黨敘利亞分支"曾在20世紀80-90年代長期受到敘利亞政府的保護和支持。在2011年敘利亞危機爆發以後,"民主聯盟黨"武裝人員也極少出現攻擊敘利亞政府軍的事例。"民主聯盟黨"高層多次強調,無意建立一個類似於伊拉克庫爾德自治區那樣的地方自治機構,而是希望能夠在敘利亞統一完整的前提下,謀求敘利亞庫德人自己的民族權利。一些觀點甚至認為,"民主聯盟黨"實際上是"敘利亞政府在其北部的'代言人'"。另一方面,伊朗一直要求捍衛"敘利亞領土主權完整",反對土耳其在敘利亞北部的軍事存在。伊朗將敘利亞政府視為敘利亞唯一合法代表,因而認為,敘利亞北部"民主聯盟黨"控制區的最終地位,應當由敘利亞政府和"民主聯盟黨"協商決定。2019年以來,伊朗多次撮合敘利亞政府與"民主聯盟黨"代表舉行會談,商討未來敘利亞政治重建的相關議題。
土耳其"正義與發展黨"在2019年3月的地方選舉中失利,土耳其經濟形勢從2018年下半年以來也危機重重,因此土耳其"正義與發展黨"政府需要通過在敘利亞北部發動針對"民主聯盟黨"的軍事行動,來爭取國內民眾的支持。"2019年10月初,隨著美國宣布撤離在敘利亞北部的軍事人員,土耳其隨即發動了針對敘利亞北部庫爾德"民主聯盟黨"的大規模軍事行動,此舉導致了連鎖反應。敘利亞政府和伊朗仍然將土耳其支持的敘利亞反政府武裝視為"恐怖分子",將土耳其在敘利亞的軍事存在定義為"非法入侵",因此敘利亞政府與"民主聯盟黨"實現了合作,政府軍進駐敘利亞北部關鍵城鎮,以阻擋土耳其的軍事攻勢。一旦敘利亞政府軍和土耳其軍隊直接交火,勢必進一步惡化敘利亞政府和反政府政治軍事團體的關係,也將使得俄羅斯和聯合國共同推動的敘利亞政治重建進程受到影響。所以,在俄羅斯的勸說下,2019年10月末,土耳其宣布停止在敘利亞北部的軍事行動,俄羅斯則保證促成"民主聯盟黨"撤離敘利亞-土耳其邊境地區,並且建立由俄羅斯和敘利亞政府軍共同組成的"聯合巡邏隊",避免土耳其在敘利亞軍事行動所導致的局勢升級。
(三)管控伊德利卜"緩衝區"衝突風險
在敘利亞西北部,俄羅斯需要調節土耳其和敘利亞政府的衝突。土耳其十分擔心,如果敘利亞政府軍收復西北部的伊德利卜省,將會造成更多的敘利亞難民湧入土耳其。此外,土耳其還希望控制伊德利卜省以便安置敘利亞反政府武裝。為了達到這樣的目的,一方面,土耳其直接派駐2000多名士兵在敘利亞北部地區,並且積極支持和扶持伊德利卜省境內的敘利亞反政府武裝;另一方面,土耳其不斷遊說俄羅斯和伊朗,於2018年9月劃定"緩 沖區",隔離敘利亞政府軍和伊德利卜省境內的反政府武裝。
為了在敘利亞的控制區"合法化",土耳其還在反政府武裝控制區建立了"地方自治機構"。從2018年開始,土耳其在敘利亞北部幼發拉底河以西的伊德利卜省和阿勒頗省北部敘利亞反對派占領區,舉行了多輪地方"選舉",並且串聯各類反政府政治軍事團體,在伊德利卜省設立各類辦事處和協調機構。此外,土耳其還積極扶持敘利亞西北部土庫曼人群體成立各類政治團體,如"敘利亞土庫曼人大會","土庫曼人議事會","敘利亞民主土庫曼人運動"等團體,在敘利亞西北部推行"土耳其化"政策。
敘利亞政府堅決反對土耳其軍隊留駐敘利亞。一方面,敘利亞政府視土耳其在敘的軍事存在為"非法入侵",要求土耳其從敘利亞撤軍。當前,土耳其"監管下"的伊德利卜省境內的敘利亞反政府武裝大約有10萬人,許多土耳其支持的敘利亞反政府武裝人員,與"基地組織"在敘利亞的分支"解放陣線"關係密切。巴沙爾·阿薩德總統提出:"無論是在曼比季（Manbj)、阿弗林（Afrin）或者在敘利亞的任何地方,土耳其都是敘利亞的敵人··我們的責任是解放每一寸敘利亞領土。"另一方面,敘利亞政府和伊朗都將伊德利卜省視為"恐怖分子"在敘利亞的"大本營",因此主張武力清剿。
"我們與恐怖分子們作戰,這些恐怖分子聽命於…… 耳其。"從2018年9月土耳其和俄羅斯達成協議、在伊德利卜省設立"緩衝區"以來,敘利亞政府軍在伊德利卜省周邊地區部署軍隊,並且持續向伊德利卜省周邊的戰略要地發動攻擊,多次"誤擊"伊德利卜省緩衝區的土耳其軍隊"觀察點"。
2019年8月,敘利亞政府軍成功收復伊德利卜省東部的汗·謝亨鎮（KhanSheikhoun),進而完全掌控了從首都大馬士革到敘利亞北部地區的5號公路（M5公路),完成了對土耳其在伊德利卜"緩衝區"觀察站的分割包圍態勢。
(四）應對以色列的安全關切
在敘利亞周邊,俄羅斯需要照顧以色列在戈蘭高地問題上的關切。1967年第三次中東戰爭之後,以色列長期占領戈蘭高地。以色列在1981年宣布實施《戈蘭高地法案》,宣布在戈蘭高地實施以色列法律。此舉遭到了國際社會的強烈反對。聯合國安理會隨後通過了"497號決議",宣布《戈蘭高地法案》"完全無效、不具有國際法效力"。20世紀90年代,隨著冷戰的結束和巴以和平進程的開啟,以色列和敘利亞也正式舉行了多輪和平談判,其中戈蘭高地的歸屬問題是焦點議題之一。但是,一方面以色列和敘利亞在邊境線劃分問題上存在爭議,另一方面敘利亞堅持將敘以和平問題同巴以和平談判綁定,最終雙方談判破裂,戈蘭高地最終地位懸而未決。"
2011年敘利亞危機爆發後,敘利亞各個政治派別都高呼"收復戈蘭高地",以此來提升自身的合法性與號召力。以色列十分擔心敘利亞會成為伊朗向以色列發動進攻的"大本營",因此要求伊朗及其支持的什葉派武裝團體不得進入距離戈蘭高地周邊80-120公里地區。以色列還要求敘利亞境內武裝,以防止這些武器在未來被什葉派軍事組織用來襲擊以色列。
的化學武器、飛彈和火箭彈等武器,不得轉交給黎巴嫩"真主黨"等什葉派在戈蘭高地周邊地區建立軍事基地。伊朗"伊斯蘭革命衛隊"、黎巴嫩"真主黨"和伊拉克什葉派"人民動員軍"都多次強調,將會"收復戈蘭高地",進而"收復耶路撒冷"。由於以色列並未與敘利亞和伊朗建立外交關係,因此以色列無法通過外交途徑向敘利亞政府和伊朗直接表達不滿,只能轉而通過俄羅斯向伊朗施加壓力。儘管"俄羅斯多次向以色列保證,伊朗軍隊不會出現在戈蘭高地周邊地區,但是莫斯科無法管控大馬士革以南的伊朗軍事力量。"2017年以來,以色列空軍多次越境進入敘利亞領空,打擊戈蘭高地周邊的伊朗"伊斯蘭革命衛隊"武裝,以防止可能的針對以色列的軍事襲擊。
以色列和伊朗在戈蘭高地上的對峙,一方面很可能在未來導致新的衝突,進而導致以色列、伊朗、敘利亞政府和黎巴嫩"真主黨"在敘利亞南部地區爆發大規模衝突;另一方面,各方針對戈蘭高地地位的爭論,將給敘利亞問題的和平解決增添新的政治障礙。
(五）協調敘利亞政府和反政府團體的關係
在敘利亞各派別中,俄羅斯還需要積極推動"敘利亞問題索契進程"。
俄羅斯希望通過"敘利亞問題索契進程",促成敘利亞政府和反對派政治團體組建"憲法委員會",推動敘利亞政治和解與重建的開啟。根據 2018年2月的索契會議聯合聲明,俄羅斯和聯合國敘利亞問題特使德米斯圖拉（Staffan De Mistura）開始推動敘利亞"憲法委員會"的組建工作。根據安排,"憲法委員會"將由150個席位組成,其中50個席位由敘利亞政府任命,50個席位由敘利亞反對派政治團體任命,剩下的50個席位由聯合國敘利亞問題特使指派給敘利亞重要的"社會人士"。從2018年初提出組建"憲法委員會"至今,俄羅斯推動的"敘利亞問題索契進程的進展十分有限"。
儘管2019年11月,敘利亞政府與各個反對派團體,就"憲法委員會"組成名單達成一致,但是敘利亞新憲法的撰寫,涉及敘利亞未來的政治制度和權力分配,因此仍將面臨諸多挑戰。
敘利亞政府和伊朗對於政治重建,一直存有較強的牴觸情緒。一方面,敘利亞政府認為,敘利亞政府在2012年制定的憲法,代表著敘利亞人民的意志和共識,其中某些章節可以略作修改,但是憲法整體需要予以保留。敘利亞副總理兼外長穆阿利姆（WalidAl-Moualem)闡述了敘政府對於"憲法委員會"的態度,提出"憲法委員會"應以當前的敘利亞憲法為藍本,"'憲法委員會'應當被限定在討論當前的憲法條文,而不是撰寫新的憲法,這樣才能夠體現出憲法修訂過程為敘利亞人民所主導。"另一方面,伊朗擔心"憲法委員會"會削弱敘利亞政府的權力,進而影響伊朗與敘利亞未來的關係。
伊朗和敘利亞政府都強調,敘利亞政府應被視為敘利亞人民的"唯一合法代表",在"憲法委員會"中,敘利亞政府的代表需要占據"絕對多數"。敘利亞反政府政治團體,同樣在"憲法委員會"問題上存在牴觸情緒。
不少敘利亞反政府政治團體長期受到美國、歐洲、土耳其和卡達的支持,因此並不信任俄羅斯。而且,在敘利亞反對派政治團體之間,並不存在能夠統領所有團體的核心機制,在如何推選參加"憲法委員會"的50名反對派成員的問題上,敘利亞各反對派團體之間難以形成統一意見。此外,在俄羅斯和新任聯合國敘利亞問題特使裴凱儒（Geir O.Pedersen)於2019年初提出"憲法委員會"50 名"社會人士名單"後,敘利亞反對派政治團體多次指責俄羅斯和裴凱儒的名單"偏袒敘利亞政府"。因此,俄羅斯能否協調好敘利亞政府與反政府政治團體在"憲法委員會"組成名單上的分歧和矛盾,是未來敘利亞政治重建能否順利開啟的重要前提。
四、結語
俄羅斯在敘利亞問題上的主要關切,在於維護敘利亞的局勢穩定,儘早開啟敘利亞政治重建進程;而俄羅斯在敘利亞問題上的難處,在於其"最關鍵一方",而不是"決定性一方"的地位,無法單獨主導所有議題。俄羅斯 在敘利亞問題上之所以成為最為關鍵的一方,主要是因為俄羅斯有兩大優 勢:在敘利亞戰場上擁有能夠改變戰局的"軍事硬實力",以及保持著與所有敘利亞問題當事方溝通的"外交軟實力"。
俄羅斯在敘利亞問題上的"關鍵性",也促使俄羅斯不得不承擔更大的責任,應對更大的安全挑戰。敘利亞危機已經持續多年,政治、經濟、外交、民族和社會議題彼此交織,國際和地區力量相互影響,俄羅斯需要小心翼翼 地維繫各方平衡,艱難推動敘利亞政治重建進程。首先,俄羅斯需要處理好敘利亞政府和反政府武裝在伊德利卜周邊的關係、土耳其與敘利亞庫德人的關係、以色列與伊朗在戈蘭高地周邊對峙的問題,防止敘利亞衝突再次升 級。其次,俄羅斯需要努力贏得敘利亞有關各方的信任,遊走於各個不同的力量之間,來維持敘利亞局勢的穩定。
敘利亞政治重建的開啟,仍將面臨重重困難。
一方面,俄羅斯沒有就未來的敘利亞政治架構提出明確的原則。單純依賴敘利亞政府、敘利亞反政府政治團體和其他敘利亞問題相關當事方的對話和談判,難以在重大議題上形成共識。在一些關鍵議題上,如"維護敘利亞領土主權完整"、"中央政府權力構成"、"地方自治機構的權責範圍"等,各方很難達成一致。圍繞敘利亞問題的國際斡旋機制,無論是日內瓦和平進程、 阿斯塔納和平進程還是索契和平進程,都強調"維護敘利亞領土主權完整",但是究竟採取何種體制建立未來的敘利亞政府,各方缺少共識。在全國層面,對於敘利亞政府而言,"重建"意味著恢復到敘利亞內戰之前敘利亞復興社會黨領導的"威權"體制;而反對派政治團體則要求"巴沙爾下台",堅持這是敘利亞政治重建的先決條件,並通過"多黨制"來構建未來的敘利亞中 央政府。在地方自治層面,敘利亞復興社會黨於1963年取得政權後,高舉"統一、自由和社會主義""的旗幟,大力宣揚"泛阿拉伯主義",希望藉此超越敘利亞國內的教派、族群和地域差別。但是2011年敘利亞危機爆發後,敘利亞庫德人、亞美尼亞人和土庫曼人等少數族群,紛紛要求敘利亞政府撤除"阿拉伯化"標籤,並在敘利亞北部建立了各類地方自治機構。未來是恢復2011年之前的中央集權體制,還是採取新的"聯邦"體制,如何安排中央政治權力,如何平衡中央與地方的關係,這些都是敘利亞政治重建的另一方面,無論是在"硬實力"還是"軟實力"層面,俄羅斯在敘利亞難題。
問題上是"最關鍵一方",而不是"決定性一方"。在"軍事硬實力"層面,俄羅斯與敘利亞政府打交道時,需要考慮到伊朗的影響;在敘利亞北部,俄羅斯則需要考慮到土耳其的影響力;在敘利亞北部幼發拉底河以東地區,美國和法國還駐紮著一定數量的軍隊(儘管2019年10月美國宣布從敘利亞撤出駐軍,但是仍然有能力重新將美軍大規模部署到敘利亞）。在"外交軟實力"層面,以美國為首的西方國家,拒絕參加敘利亞問題阿斯塔納和平進程、索契和平進程,在多個場合給俄羅斯的外交努力設置障礙。由於敘利亞問題錯綜複雜,任何一個小議題都會涉及多個相關當事方,進而影響整個敘利亞局勢乃至中東地緣政治的未來走向。俄羅斯無法單獨決定敘利亞問題的形勢,仍然需要與其他相關當事方溝通與協調。
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