新限塑令：越限越多的塑料污染「死結」
2019年，平均每小時就有708萬件快遞發往全國。國家郵政局3月27日發布的《2019年中國快遞發展指數報告》顯示，全國快遞業務量累計完成635.2億件，日均快件處理量超1.7億件。
這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝製品。根據綠色和平等三家環保組織去年發布的報告，快遞行業在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈，2015年這個數字還是425圈。
隨著居民消費場景的日益豐富，塑料垃圾的戰場已經逐漸轉移到網際網路，電商、快遞和外賣行業成為了主戰場。為解決這些難題，2020年1月19日，國家發改委和生態環境部聯合發布《關於進一步加強塑料污染治理的意見》，該項新政也被稱為「新限塑令」，以區別於2008年推出的「限塑令」。
據央視財經報導，舊版限塑令執行的八年中，全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋，共節約了700億個左右，平均計算下來每年節約87.5億個。但是，僅2015年，全國快遞行業消耗塑料袋約147億個，國內三大外賣平台一年至少消耗73億個塑料包裝，增量遠超減量。
塑料越限越多，成為一個難解的「死結」。
屢敗屢戰
改革開放至今，限塑令前後大致歷經了三個階段，政策執行過程中始終伴隨著爭議。
1986年，鐵路上首次使用塑料快餐盒，因為便利性和價格低廉等特點而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄於鐵路沿線，帶來了嚴重的「白色污染」。2001年，原國家經貿委發布緊急通知，要求立即停止生產一次性發泡塑料餐具，這是限塑令的最早版本。
不過，如何對待一次性發泡塑料餐具，政策後來出現過搖擺。2013年，國家發改委發布《產業結構調整指導目錄》，將其從淘汰類目錄中刪除，一次性發泡餐具重新合法化。不過，今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。
禁止、鬆綁政策交替，容易導致限塑效果反彈。中國環境科學研究院研究員鄧義祥此前撰文稱：「由於塑料垃圾管理的問題十分複雜，有關塑料管理的相關法規需要反覆論證，出台需要十分慎重，儘可能避免前後不一致的問題。」
聲勢浩大的全民限塑運動，出現在2007年後。2007年12月，國務院辦公廳發布《關於限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，次年5月商務部、國家發改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，這兩項專項文件被人們稱為「限塑令」。限塑令中，最為重要的政策有兩條：一是在全國範圍內禁止生產、銷售、使用厚度小於0.025毫米的塑料購物袋，即日常所說的超薄塑料購物袋；二是實行塑料購物袋有償使用制度。
但限塑令執行十餘年，效果如何，一直是爭議的焦點。「舊版新塑令有點按下葫蘆起了瓢的感覺」，零廢棄聯盟政策主任謝新源告訴《中國新聞周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盤、塑料膜、平口袋仍然可以隨便使用。特別是在很多超市，盛裝散稱商品的連卷平口塑料袋泛濫成災，被毫無節制地使用，甚至被很多人成捲地帶回家。有學者稱，這引發了「一定的道德危機，部分消費者在購物時趁機大量撕取免費供應的塑料包裝袋，以此來代替有償使用的塑料購物袋。」
零廢棄聯盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發起，致力於推動解決垃圾處理問題。團隊在工作中發現，政策推行後，大型超市和連鎖店執行效果較好，但集貿市場仍是一次性塑料袋使用的重災區。過去12年，各地執法部門每隔一段時間就針對集貿市場開展治理行動，但市場上的不合格塑料袋總是「春風吹又生」。
「2016年，我們調查發現很少有集貿市場使用達標塑料袋，當時還提出哪個環保組織能把一個集貿市場從不達標轉成達標，將給予1萬元獎勵。」限塑聯合調查組發起人姚佳告訴《中國新聞周刊》，但沒有人敢接下這個任務，都認為不可能完成。
經過四年努力，姚佳和志願者們調查了全國700多個集貿市場，推動100多個市場使用達標塑料袋，同時塑料袋減量相當可觀，估算能節省6000萬個塑料袋。不過，姚佳團隊調查覆蓋的範圍，相比整個中國的集貿市場數量而言，只是滄海一粟。以上海市為例，全市就有菜市場989家，微型菜場上千家。
「中國有這麼多的商店、農貿市場、餐飲店、流動攤販等，環境監管部門要想對塑料袋使用實施有效監管基本上是無法實現的。更何況，一些經營者為了招攬顧客，屢屢玩貓捉老鼠的把戲，明著使用收費塑料袋應付檢查，暗地裡卻免費提供不合格塑料袋。」上海對外經貿大學貿易談判學院講師楊立民撰文稱，集貿市場等場所存在執法監管不能的問題。
「政府部門的責任規定不清，例如環保部門、市場監督管理部門、農業農村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責沒有清楚的劃分，導致監管責任難以落實。」鄧義祥認為，過去相關規定過於抽象，多為原則性的規定，對違反規定的行為懲罰措施較少，不易在實際中執行。
禁止超薄塑料購物袋的政策目標沒有完全實現，有償使用塑料袋也出現了走樣。在不少媒體的報導中，在初期，超市商場等塑料袋使用量確實出現銳減，但過了一段時間，當消費者對兩三毛錢的「收費槓桿」漸漸麻木之後，塑料袋的使用量又開始大量反彈。「限塑令」成為現實的「賣塑令」，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉嫁給環境，卻沒有促進塑料袋綠色生產、銷售和回收體系的建立。
政策失效早就引起了決策者的關注。2018年初，限塑令推行十周年之際，國家發改委在其門戶網站上開展了「我為塑料垃圾污染防治建言獻策」的活動，徵集關於禁限管控的意見和建議。
從意見徵求到新限塑令的出台，經歷了兩年時間。「政策制定者起碼學了兩年塑料知識」，一位不願具名的塑料行業協會人士告訴《中國新聞周刊》，新政在2018年和2019年本來有望出台，但又多次推遲，「很多人都在催政策出台，但為謹慎起見，難以像舊版限塑令一樣，迅速推出。」
新政基本涵蓋了過去幾年廣受關注的品類：不可降解塑料袋、農用地膜、一次性發泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品。具體應用場景上，商超、集貿市場、快遞、外賣等領域為塑料污染治理工作的重點。
清華大學環境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，與以往不同，新政明確設置了完成任務的時間節點。針對不同產品和區域，政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個時間節點。
這次新政規格也明顯提升。去年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了包括《關於進一步加強塑料污染治理的意見》等十項意見。國家發展改革委負責人也曾表示：「中央全面深化改革委員會將制定『白色污染』綜合治理方案列為重點改革任務。」
新場景成新戰場
限塑新政，對於快遞和外賣行業給予了重點關注。
綠色和平、擺脫塑縛、中華環保聯合會等三家環保組織聯合發布的《中國快遞包裝廢棄物生產特徵與管理現狀研究報告》顯示，中國電商「雙十一」購物節2009年啟動，歷經七年時間，交易額於2015年首次突破千億元規模，2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中，塑料類包裝材料使用85.18萬噸，占快遞包裝材料總重量近百分之十，但塑料用品回收難度遠超紙質類。
針對快遞塑料包裝存在的問題，新政提出從部分省市試點逐步擴展到全國：「到2022年底，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網點，先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等，降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底，全國範圍郵政快遞網點禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。」
相比快遞，外賣領域的監管難度更大。移動網際網路大數據監測平台Trustdata發布的數據顯示，預計2019年中國外賣行業交易額將達到6035億元，同比增長三成，繼續保持快速增長態勢，同時帶來的是海量塑料垃圾。
綠色和平調查發現，平均每單外賣會消耗3.27個一次性塑料餐盒(杯)。以美團為例，美團外賣是國內最大的外賣平台。去年7月27日，美團網創始人王興在微博發文稱，美團外賣單日完成訂單數量突破3000萬。就此推算，僅美團外賣一家，日訂單就能消耗超過9000萬個一次性塑料包裝。
對於外賣行業存在的問題，新政提出，全國範圍餐飲行業將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；從地級城市到區縣，餐飲堂食服務將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地級以上城市餐飲外賣領域，不可降解的一次性塑料餐具消耗強度下降30%。
2017年9月，環保組織重慶綠聯會起訴餓了麼、美團和百度外賣三家平台，理由是外賣產生的垃圾造成了嚴重的環境破壞，要求三家平台為此承擔責任。此後，美團與餓了麼相繼在下單確認頁添加了「無需餐具」備註選項，並制定了中長期的環保計劃，但效果並不顯著。
餓了麼相關負責人告訴《中國新聞周刊》：「我們雖然能夠倡導商戶減少使用一次性塑料餐盒、倡導用戶選擇無需餐具，倡導用戶餐後進行正確的垃圾分類，但始終不能夠以強制手段制約商戶和用戶。」
「目前，國家還沒有出台專門的法律法規，電商平台不能強制商家使用何種包裝製品，也無權通過協議的方式強制推動使用環保塑料製品。」京師杭州電子商務法律事務部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。
這也意味著，電商平台和外賣平台，既缺乏約束入駐商家的手段，自身也缺乏約束的動力。清華大學環境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，快遞外賣等新型產業難度在於，政策制定者處於兩難之間：是鼓勵企業提出解決方案，還是政府採取強制措施？如果採取強制措施，又會擔心影響產業發展。
數據不透明，也是治理的困擾之一。對於外賣帶來的塑料消耗問題，美團與餓了麼等平台都分別制定了環保計劃。不過，沒有任何一家平台詳細公布過塑料包裝的使用數量和減量情況。
綠色和平塑料項目主任唐大旻告訴《中國新聞周刊》：「餐飲包裝用量是商業機密，商戶不願提供給平台。但是，沒有具體消耗數據，政府就很難做出科學決策，行業首先需要建立一個數據統計體系。」
「叫好不叫座」的可降解
今年以來，海南賽高新材料有限公司副董事長劉偉頻繁前往機場迎接客戶。
公司現在可以說是炙手可熱，開會，接待客戶、政府領導成為常態。
公司受到熱捧的原因是，賽高新材料是目前海南唯一可生產生物降解材料的企業。海南去年出台《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料製品實施方案》，從「限塑」到「禁塑」，以負面清單的形式拒絕「白色污染」。從今年4月起，海南重點行業和場所將逐步跟塑料袋、外賣盒等一次性不可降解塑料製品說再見。
禁塑工作是海南自貿區建設的12個先導性項目之一。在禁塑後的產品供應上，全生物降解塑料製品、紙製品、布製品等產品可以作為一次性不可降解塑料製品的替代品。可降解塑料製品進行替代的可行性最大，也最受關注。
國內最早一批進入可降解塑料製品行業的公司出現在1999年，劉偉2006年入行，算是國內第二批從業者。但是，可降解塑料製品叫好不叫座，一批批企業進入，但存活下來的沒有幾家，劉偉和公司也經歷了漫長的痛苦期。在他看來，這個行業最大的困境在於市場容量小，「到2008年，公司技術已經成熟，面臨的主要挑戰是市場接受程度低，老百姓認為這種產品貴。」
「超市賣普通塑料袋能賺錢，但賣降解塑料袋卻賺不了錢。如果要增加消費者購買成本，超市也會顧慮客流量減少的問題。農貿市場更不可能用，菜一塊錢一把，袋子就兩三毛錢，占銷售成本的兩三成。商販送不起，顧客也不願意掏錢。」劉偉無奈地說。
但實際上，可再生塑料袋雖然比普通塑料袋貴，但並沒有想像中那麼利潤豐厚。劉偉告訴《中國新聞周刊》：「可再生塑料行業沒有暴利，按照利潤率來算的話，有可能還不如普通塑料袋。這是加工企業的特點決定的，企業只是收一點加工費。」
實際上，海南並不是第一個全面推廣可降解塑料袋的省份。吉林省從2015年1月1日起，要求在全省範圍內禁止生產、銷售和提供不可降解塑料購物袋、塑料餐具，對可降解塑料制定了專門的標準規定。對於違反規定的企業和個人，將分別處以最高3萬元和最高200元的罰款。
吉林最早吃螃蟹的禁塑措施當時引起全國關注，不過從執行效果來看，並沒有達到目標。去年5月，零廢棄聯盟在吉林省長春市調研發現，當地禁塑和可降解推廣情況不如人意。謝新源介紹，長春市一家產業園共引進過9家生物可降解公司，截至去年5月下旬，3家已經倒閉，3家已長期處於停產狀態，還在運轉的3家企業或者依靠出口，或者處於持續虧損狀態。
上述企業工作人員告訴零廢棄聯盟，造成這種現狀主要是由於吉林省市場上可降解袋實際推廣力度不夠，需求量低，企業無法獲得足夠訂單保證運營，而政府在招商前期給予的一些利好政策，如財政補貼和免費廠房等，也逐漸取消或減少，導致企業無法實現盈虧平衡。同時，一小部分企業也有騙取政府補貼的嫌疑，在長春市政府招商前期進入園區，獲取補貼後並不實際運營。
長春市執行了5年禁塑令，消耗了大量行政成本。據中央廣電總台國際在線的報導，從實施禁塑令開始至2018年9月，長春市工商局共出動執法人員37380人次，出動執法車輛12460台次，下達責令改正通知書1350份，行政約談326次。
但效果卻差強人意，禁塑令基本落空。零廢棄聯盟在長春市最大的光復路批發市場，調查了18家塑料袋批發店鋪，8家售賣傳統塑料袋、5家有傳統塑料袋和假可降解袋，僅5家有可降解袋售賣。在消費端，零廢棄聯盟調研中發現，僅40.95%的商鋪提供可降解塑料袋，53%的公眾明確表示不知道如何區分，僅有不到1.4%的公眾表示自己會將可降解袋跟易腐垃圾協同處理。
地方全面禁塑的尷尬之處在於，市場的巨大需求無法滿足或替代。謝新源認為，吉林的案例出現了三重困境：使用普通塑料袋很難禁絕，偽劣可降解塑料袋魚目混珠，更大的問題是可降解塑料袋難以得到真正降解，「一半的居民用可降解袋，另一半不用，這樣就很糟糕。可降解塑料袋堆肥降解過程中，如果混入不可降解塑料袋，就達不到降解效果。」
「垃圾堆里不存在普通塑料袋，可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否則，兩種塑料袋混在一起，使用可降解塑料袋就完全沒有了意義。」劉偉坦言。
可降解塑料行業在國內發展已經超過20年，但是卻遲遲不能大規模推廣。江南大學包裝工程系教授、國家輕工業包裝製品質量監督檢測中心副主任王軍告訴《中國新聞周刊》，全球產能只有百萬噸級別，可降解塑料製品存在產能不足、成本高、可加工性差的問題，「新政嘗試在某個場景將可再生塑料真正應用，但效果如何，現在還難下結論。」
可降解材料是否是解決白色污染的終極方案？王軍告訴《中國新聞周刊》：「可降解不等於真降解。可降解塑料袋回收後，需要堆肥處置，不是說扔在地上就能降解。如果可降解材料不能夠大範圍、集中化和規模化應用，它也會變成一次性塑料袋。」
源頭和終端是短板
「塑料袋最大的問題是用完就被扔掉，沒有被當作資源性產品回收使用，生命周期非常短。」中國合成樹脂供銷協會塑料循環分會秘書長蔣南青告訴《中國新聞周刊》。
「不是說這些塑料產品有什麼問題，而是使用方式不合理。」王軍說，現在的塑料產品基本是一次性使用，沒有考慮到可回收性，回收渠道不健全，回收效率和價值比較低。塑料產品用完後，會採取丟棄或者掩埋的方式處理，對環境造成危害。
為此，今年的塑料新政提出了建立健全塑料製品生產、流通、使用、回收處置等環節的管理制度，有力有序有效治理塑料污染。
「與之前相比，新限塑令的進步在於，著眼於整體塑料循環產業鏈的構建。提出了構建塑料回收管理體系和步驟，從不同的層面上發力，比如規範企業的生產，健全垃圾回收體系等。配套的監管、政策和科技研發方面也有了比較全面的框架和體系規劃。」蔣南青此前撰文稱。
蔣南青在2018年9月離開聯合國環境署，進入塑料再生行業。她告訴《中國新聞周刊》，塑料新政屬於指導性的意見，各地還需要根據實際情況出台相應政策。她建議，要落實生產者責任制，「生產企業要負責塑料的棄置、報廢，不能只讓回收企業掏錢去做。」她舉例，歐盟為再生資源建立了獨立回收體系，體系的運營費用由生產商和市政一起承擔，生產者不僅包括可口可樂、雀巢這樣的品牌商，也包括塑料產業上游的化工企業。
2019年5月，「歐盟版禁塑令」正式生效，規定到2021年將禁止使用有替代品的一次性塑料產品，例如塑料吸管、一次性餐具、棉簽等，而成員國需要在2029年之前實現回收90%飲料瓶的目標。並且歐盟還全面禁止了氧化式可降解塑料的生產和使用。歐盟塑料法案也要求企業承擔生產者延伸責任(EPR)，對一次性塑料製品的垃圾管理和污染治理承擔經濟責任。
回收體系的脆弱，一直是中國塑料垃圾頑疾的癥結之一。「資源回收利用出台過明確規劃，指明如何解決塑料回收利用難題，但一直就沒有很好的落地方案。」 蔣南青說。
2017年禁止廢塑料進口後，國內塑料回收體系進行了一輪洗牌，面臨著回收體系重建難題。蔣南青介紹，塑料產業最上游的原材料——原油價格非常低，最近每桶價格是20多美元，隨著中國石化產能不斷擴張，原生塑料越來越便宜。相比之下，由於舊塑料回收成本高，再生塑料比原生塑料還要貴，很少人會選擇回收塑料袋等產品，導致難以建立回收體系。
「新政意義重大，但在實操層面上能有多大效力，還要再觀察。」唐大旻告訴《中國新聞周刊》，業內環保組織和專家學者更關注和期待配套政策。
在很多業內人士看來，經過了舊版限塑令的12年曲折探路，落實新限塑令和減少塑料袋的使用，不能再重複完全依靠消費者「自覺」或超市「有償使用」的簡單治理思維。缺少相關制度配套，單純依賴採取「經濟槓桿」進行調控，而不打通限塑鏈條的全部環節，永遠解不開越限越多的死結。
蔣建國認為，塑料垃圾治理還要從源頭控制，先理順哪些企業在生產超薄塑料袋，是正規企業還是小作坊，「像以前整治地條鋼一樣，只有把非法地條鋼生產企業抓住，才可以切斷流通渠道。」
可替代也不是一勞永逸的方案，甚至有人擔心，會出現用一種塑料污染替代另一種塑料污染的局面。作為可降解塑料製品生產商，劉偉認為，不管什麼替代品，都不是真正環保，都有碳排放，「減量才是真正的環保，我們非常堅信這個理念。」(中國新聞周刊記者/蘇傑德)