張蓓：英國抗疫決策：邏輯與教訓
作者：張蓓，中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員
來源：《世界知識》2020年第9期；世界知識
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面對新冠肺炎疫情洶湧來襲，英國政府先以「違反英國人民自由天性」為由踟躕不行，後又在輿論壓力下180度大轉彎，採取強力措施。英國首相詹森、衛生大臣漢考克、首席醫療官惠蒂等高官相繼宣布確診感染新冠病毒，首相一度被送進重症監護室（據英首相府發言人4月12日消息，詹森當日已經出院）。屢屢登上媒體頭條的背後是英國疫情狀況慘烈的現實：截至4月21日，英國已經累計確診新冠病毒感染病例124743例，死亡16509例。英政府科學顧問、惠康基金會主席傑瑞米·法拉爵士更直言英國或將成為受新冠肺炎疫情影響最嚴重的歐洲國家。
英國首相鮑里斯·詹森。
從「遏制、延緩、緩解」到大規模檢測
3月3日，以發布《新冠病毒行動方案》為標誌，英國抗擊新冠肺炎疫情的動員正式開始。此時距離伊朗和義大利北部疫情暴發已有十多天時間。這份方案確立了英國根據疫情發展狀況實施「遏制」（contain）「延緩」（delay）、「緩解」（mitigate）三步走的應對計劃，並在整個抗疫過程中以科學研究為基礎修正政策。其時，英政府宣稱，自零星病例在英國出現以來就採取了檢測、追蹤、隔離的「遏制」手段。英政府還強調這是一個「以大量科學建議為支撐」的應對戰略，「科學性」是其特點。英政府反覆強調「英國準備充分」「比諸多國家更有條件打敗疫情」。
然而3月4日至3月14日，英國確診病例從不足百人發展到破千。3月13日，英國政府宣布由「遏制」轉入「延緩」階段。「延緩」政策的目標是壓低疫情峰值、達到與本國醫療資源相匹配的程度，因此本應在「遏制」階段的措施之上再增加社交隔離的措施。然而英國政府卻直接放棄了「遏制」階段的檢測政策，提高了病毒檢測門檻，也未一併推出社交隔離政策。正是在這一階段，詹森在發布會中要求人們「做好親人離世的準備」，英國政府科學顧問瓦蘭斯爵士初提「群體免疫」概念，引發媒體熱議。3月16日，英國帝國理工大學弗格森教授公布其模型，引起軒然大波：根據模型測算，英國政府如果不強力干預，全國死亡人數將超過25萬。至此，英國政府再也無法延緩推出社交隔離措施。此後，英國社交隔離舉措逐步加碼，英國抗疫政策終於在表面上匯入歐洲「主流」。
3月底，前首相托尼·布萊爾、前衛生大臣傑瑞米·亨特等人開始在媒體呼籲英國重視檢測能力。大規模檢測是很多國家實現有效控制疫情的關鍵，英國檢測規模和效率顯著低於德國、義大利等歐洲國家，不僅增大了前線醫務人員風險，也不利於儘快控制疫情。4月4日，英國政府公布《檢測戰略》，這是一份有雄心的大規模檢測計劃，但截至4月中旬計劃的推進仍較為緩慢。
四方面因素導致抗疫不力
英國擁有歐洲重要的交通樞紐城市，國際化程度較高，這使其面臨的疫情防控局面本來就較為嚴峻。在政府決策和治理方面，英國政府的抗疫舉措有其依據和邏輯，但也存在失誤和缺陷。根據上文英國抗疫政策變化軌跡，可以看出影響英國涉疫決策及疫情嚴重程度的有以下四方面因素：
第一，疫情全面暴發前存在的僥倖心理延誤了寶貴時間。英國《金融時報》刊文稱，2月中旬中國疫情處於高峰時，英國政府仍然抱有僥倖心理，希望新冠疫情能像2003年的SARS疫情一樣「自我結束」，這使得英國未能及時採取相關準備措施。2月21日開始，伊朗和義大利北部地區疫情明顯升級，2月28日世界衛生組織（WHO）將疫情全球風險級別從「高」上調到「非常高」，但英仍在等待觀望。3月初，詹森首相才開始主持相關國安會會議。在德國已經開始採購呼吸機的時候，英國仍未進行呼吸機、個人防護設備等重要醫療物資的採購準備。愛爾蘭知名記者芬坦·奧圖爾指出，「英國式的例外主義使其產生能化險為夷的錯覺」。
第二，流感經驗塑造了英國政府對新冠病毒的認知和應對。新冠病毒是一種新型病毒，人類對這種病毒的認知需要一個過程。各國過去與大規模傳染病較量的經驗無疑對相關國家在此次抗疫過程中的決策起到了重要塑造作用。近20年來，英國面臨的最大規模傳染疾病是甲型流感。2002年，英國根據模型分析得出甲型流感是其最大威脅的結論，制定了《流感應對戰略》，並在多輪流感疫情中加以應用。英國的《新冠病毒行動方案》與2014年流感戰略高度相似。正是在「新冠病毒只是嚴重流感」認知的基礎上，英國做出了其初期涉新冠肺炎疫情決策：較早就判斷無法阻擋病毒來到英國，因此不主張切斷國際航班；認為病毒無法消滅，因而準備在社會和經濟的承受範圍內與之「長期作戰」；認為大規模傳染難以避免，因此未就大規模檢測做準備。英國從一開始就確定了與病毒「且拖且戰」的有限目標，輔以保護高危人群措施以降低死亡人數。然而，在病毒死亡率、感染能力等關鍵數據都尚不清楚時，基於樂觀的預期採取措施，很可能會造成嚴重後果。義大利等國疫情的發展顯示英國先前低估了病毒傳染力和死亡率。德國和義大利的數據也表明，即便在疫情廣泛蔓延的地區，「群體免疫」也遠未實現。這一以流感為基礎的認識和應對難以稱得上是「科學決策」。
第三，英國在疫情抗擊能力方面存在欠缺。根據路透社的採訪，英國前線醫護人員在義大利疫情暴發後不久就感受到了壓力：NHS新冠熱線超載，疑似病例劇增，醫療資源流向重症患者。因為在救助、檢測乃至諮詢方面資源的缺乏，使得英國在只有約5000人確診時就放棄了「檢測、檢測、再檢測」「追蹤、隔離」這些應對流行傳染病的最有效手段。
第四，引以為傲的公共衛生機制在疫情面前暴露缺陷。英國國民醫療體系（NHS）是二戰後英國打造福利國家的重要支柱，這一整合型醫療體系也備受國際衛生界推崇，承載著「英國驕傲」和「英國認同」。然而此次抗疫不僅暴露出英國國民醫療體系資源的短缺，也凸顯了其缺陷。經歷了十多年的預算縮減，英國醫護人員常年短缺。根據歐盟2019年12月數據（英國脫歐之前），英人均病床數位列歐盟倒數第二。英國集中的、官僚主義色彩濃厚的醫療體系使其無法像德國那樣有效調動醫療資源，短時間內提高應對疫情能力。
總體上，英國的抗疫決策受到一些客觀因素制約，也暴露了決策層面的失誤以及機制建設的缺陷。新冠肺炎疫情戳破了一些「英國神話」，但其暴露出的問題卻並非英國獨有。如何在存在認知盲點的情況下最大程度保衛公眾利益？如何區別「科學決策」和「唯模型論」？如何在決策中避免「認知偏見」？如何平衡短期收益和長期利益？這些是其他國家今後在制定政策時也應該思考的。
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