「中歐研究」張健:「脫歐」背景下歐盟政策調整與中歐關係

黃日涵副教授 發佈 2020-06-29T16:24:03+00:00

張健:「脫歐」背景下歐盟政策調整與中歐關係。在「脫歐」背景下,歐盟不斷調整內外政策,著力提升歐盟經濟競爭力;

張健:「脫歐」背景下歐盟政策調整與中歐關係

作者:張健,中國現代國際關係研究院歐洲所所長、研究員

來源:《當代世界》2020年第6期;當代世界

微信平台編輯:周悅

內容提要

英國「脫歐」給歐盟帶來難以估量的影響,「後脫歐時代」的歐盟將不可避免發生重要變化,具體表現為保護主義加劇、內傾性上升、自信心下降。在「脫歐」背景下,歐盟不斷調整內外政策,著力提升歐盟經濟競爭力;建設所謂「保護的歐洲」,以使歐盟免受所謂非市場經濟行為的「不公平競爭」;提升戰略自主能力,打造「主權的歐洲」;更多聚焦周邊地區的穩定與和平。歐盟政策調整可能導致中歐經濟上的紛擾增多,但同時也會為雙方深化經貿、國際事務等領域合作創造有利條件。中歐加強合作仍將是主流。

關鍵詞

英國「脫歐」;歐盟;中歐關係

一個成員國脫離歐盟,這對歐盟來說是前所未有的事件,何況脫離的是英國這樣一個有全球影響力的重要國家。「後脫歐時代」歐盟何去何從,其內外政策將如何調整以及對中歐關係未來發展產生何種影響,需要予以深入分析和探討。

英國「脫歐」將深刻改變歐盟

長期以來,英國雖然是歐盟內一個三心二意的成員國,對歐盟和歐洲一體化缺乏認同和情感,但就是這樣一個國家,卻給歐盟打上了深刻烙印。英國是一個大國,既有清晰的價值判斷,也有豐富的外交技巧,作為一個成員國能在歐盟內發揮影響力,達到自己的目標,同時儘量否決自己不認同的歐盟發展計劃。20世紀80年代後期,歐盟開始建設單一大市場,很大程度上就是英國推動的結果。2004年歐盟大規模東擴,法國和德國分歧嚴重,如果沒有英國的積極遊說和參與,東擴不可能實現。歐盟的貿易政策相對積極開放,也與英國不無關係。英國長期支持自由貿易,支持歐盟與第三國談判簽署自由貿易協定,如果沒有英國的積極努力,歐盟的貿易政策將更為保守。英國「脫歐」後,歐盟的國際視野可能會逐漸縮窄,開放性也將逐漸下降。所以,英國「脫歐」將給歐盟帶來難以估量的影響,「後脫歐時代」的歐盟將不可避免發生重要變化。

英國本是歐盟預算的第二大凈貢獻國,其「脫歐」將減少歐盟預算,而預算凈獲得國並未減少,在蛋糕變小的情況下,如何改變分配比例將使歐盟內部爭吵更為激烈。2020年2月20-21日,歐盟特別峰會在比利時首都布魯塞爾舉行,主要討論2021年至2027年長期預算,但各方未能達成共識。這是英國 「脫歐」後首次舉行歐盟峰會。圖為2月21日,在比利時布魯塞爾的歐盟總 部,歐盟委員會主席馮德萊恩(左)和歐洲理事會主席米歇爾在特別峰會結束後出席記者會。(圖片來源:新華社)

第一,保護主義加劇。作為區域性經貿集團,歐盟具有與生倶來的保護主義特質,因為對內加大開放必然會尋求對外實施保護主義。但從根本上講,歐盟是一個由中小國家組成的經濟體,對外依賴程度較高,特別是較有影響力的一些國家,如「脫歐」前的英國、北歐國家、德國等,經濟競爭力強,深度參加全球產業鏈,主張對外開放。因此,長期以來,歐盟的保護主義特質受到抑制。英國「脫歐」後,歐盟的保護主義特質將會得到強化。英國曾被歐洲智庫稱為「教條式的自由貿易主義者」,一貫反對歐盟的反傾銷和反補貼等保護主義政策,與北歐國家一起,構成歐盟內部的「自由派」和「開放派」堡壘。而且,由於英國的努力,德國也傾向於站在「自由派」一邊。未來英國聲音消失後,本就處於歐盟邊緣的北歐國家將獨木難支,特別是瑞典和丹麥還是非歐元區國家,它們將難以抵制歐盟內部的保護主義壓力。德國在法國的影響下,也可能更多向「保護派」靠攏。與之相反,以法國為代表的南歐國家及以波蘭為代表的大部分中東歐國家傾向於保護主義,他們在歐洲理事會內的表決權重上升,對歐盟政策的影響力自然也會上升。傳統上,歐盟的執行機構歐盟委員會總體傾向自由貿易,但在英國聲音消失後,也將更多傾向保護主義。

第二,內傾性上升。一方面,英國原本是歐盟三大國之一,也是聯合國安理會常任理事國,對全球事務關注度較高,也有一定的全球參與能力。英國「脫歐」將會逐漸改變歐盟的國際角色。歐盟將更多聚焦經濟事務,對國際事務的關注可能會有所下降,地緣政治重點也將更多放在其周邊地區,如非洲、中東、東歐等地。另一方面,英國「脫歐」將導致歐盟內部力量格局發生變化。歐元區國家在歐盟內影響力可能上升,非歐元區國家可能進一步被邊緣化,由此對歐元區國家的主導地位及歐盟更為不滿。法、德、英原本在歐盟內成鼎足之勢,英國「脫歐」後,三角變兩邊,權力結構的穩定性下降,未來德法兩國原有政策差異可能被放大,更難調和。英國本是歐盟預算的第二大凈貢獻國,其「脫歐」將減少歐盟預算,而預算凈獲得國並未減少,在蛋糕變小的情況下,如何改變分配比例將使歐盟內部爭吵更為激烈。總之,歐盟將被迫著力解決內部問題,這必然會影響歐盟參與全球事務的意願和能力。

第三,自信心下降。關於英國為何「脫歐」的討論很多,大多集中於英國自身的問題,比如其與歐洲大陸國家不同的歷史、地理特徵、疑歐反歐傳統等。英國固然有問題,但作為相對方的歐盟肯定也有問題。如果留在歐盟內收益頗豐,就不會有國家想要離開。英國「脫歐」正凸顯了當前歐盟面臨的重重困境。一是經濟前景堪憂。進入21世紀以來,歐盟經濟一直比較低迷,特別是歐元區的經濟增長率長期落後於英國和美國。債務危機重創歐元區經濟,使得歐元的可持續性問題愈發突出。近年來,歐盟在數字經濟領域明顯落後,加上歐元區機制上的一些約束(如長期的財政緊縮)以及人口快速老齡化,其經濟發展前景比較悲觀。二是難民問題成為死結。歐盟周邊的非洲和中東地區並不穩定,部分國家甚至出現持續戰亂,是非法移民和難民產生的沃土。這些非法移民和難民在歐洲各國催生了反移民、反歐盟的極右翼民粹主義,加深了難民前線國(如希臘、義大利等)與主要難民接收國(即相對富裕的德國、瑞典等)之間的矛盾,也加深了難民接收國與不願接收難民的中東歐國家之間的矛盾。三是歐洲主權與成員國主權的衝突。歐洲一體化建設的規律是成員國必須在必要時向歐盟讓渡部分主權,以讓歐盟有資源和能力應對各種危機(如應對當前正在肆虐的新冠肺炎疫情),但這勢必增加歐盟與成員國間的主權衝突。英國的「脫歐」口號之一就是要「拿回控制權」。顯然,英國「脫歐」反映了歐盟的一些深層次和結構性問題,而歐盟對此無能為力。因此,英國「脫歐」對於歐盟和歐洲一體化來說,無疑是當頭一棒,其所造成的心理創傷在很長時間內都將難以恢復。

「後脫歐時代」歐盟政策新動向

「後脫歐時代」如何發展,對歐盟來說可能是個生死存亡的問題。成員國(特別是像英國這樣具有重要影響力的成員國)不願留在歐盟內,說明歐盟的吸引力和凝聚力在下降,儘管歐盟並不願承認這一點。所以,歐盟未來需加倍努力發展經濟,增強吸引力,一方面防止其他成員國效仿英國「脫歐」,另一方面在未來某一時期吸引英國重新申請加入。當前,歐盟已經認識到了問題的嚴重性,歐洲一體化不進則退。在此背景下上任的新一屆歐盟委員會已表現出明顯的進取心,其制定的內外政策出現了一些新動向。

第一,著眼未來,提升歐盟經濟競爭力。經濟是基礎,經濟有活力,社會才會進步,民眾才會有安全感。歐盟當前面臨的困境在很大程度上都是由於經濟出了問題。而且,英國「脫歐」後,歐盟還有了與英國競爭的意味。以前歐盟經濟不好,還可以用經濟模式與美國或中國不同加以辯解。但英國與歐盟經濟體制類似,如果「脫歐」後英國經濟發展長期好於歐盟,這對歐盟是非常不利的,將會導致更多成員國及其民眾對歐盟的信心下降。所以,「後脫歐時代」發展經濟對歐盟來說將更為緊迫。從目前情況看,歐盟希望在綠色經濟、數字經濟以及產業政策等方面同時發力。在發展綠色經濟方面,2019年11月12日,歐盟委員會發布了《歐洲綠色協議》,旨在使歐洲到2050年成為世界首個碳中和經濟體。《歐洲綠色協議》制定了行動路線圖來提升能源使用效率、阻止氣候變化、維護生物多樣性和降低環境污染。歐盟委員會還推出首部《歐洲氣候法》,以落實《歐洲綠色協議》提出的2050年目標。《歐洲綠色協議》與其說是為了應對氣候變化,不如說是利用這一道義制高點,推動歐洲加快能源轉型,充分利用新技術,讓歐盟在全球綠色經濟領域處於領先地位。在發展數字經濟方面,歐盟自認為已經落後於美、中兩國,需要奮起直追。一是以反壟斷、偷逃稅等為理由,加大對美國數字企業(如谷歌、蘋果等)的制約力度;二是加大投入,發展人工智慧;三是提升數字化水平,將歐盟的傳統製造業優勢與信息技術和人工智慧相結合,發展物聯網,開發大數據平台,加強網絡基礎設施建設;四是深化歐盟數字單一市場。在推進積極的產業政策方面,歐盟主要是加大政府投入和引導。2020年2月,德國、法國、波蘭、義大利四國經濟部長聯合致信歐盟委員會副主席維斯塔格,呼籲歐盟就競爭政策、併購及國家補貼規則等問題儘快取得「有效進展」,以打造能和中美兩國大企業相抗衡的「冠軍企業」。3月,歐盟委員會出台新的產業戰略,包括加大政府對電動汽車等新興產業的支持力度,增強勞動力市場靈活性,引導私有資本加大研發投入,維護「技術主權」等。

第二,建設所謂「保護的歐洲」。這一概念有多重含義,比如強化歐盟邊境安全,保護歐盟免受非法移民和難民的衝擊等,但主要是指經濟上的保護主義,即保護歐盟免受所謂非市場經濟行為的「不公平競爭」。歐盟認為自己過去太「天真」,比所有國家都更為開放,在這一過程中被其他國家占到便宜,所以必須加大對自身市場的保護。一是以反傾銷、反補貼的形式直接訴諸保護主義。實際上,歐盟自稱開放,但卻是實施反傾銷措施最多的經濟體之一,其反傾銷對象既包括已開發國家也包括經濟快速發展的新興工業化國家。2014年11月至2018年12月,歐盟委員會一共採取了95項貿易保護措施。2018年底時,歐盟仍在生效的貿易保護措施包括93項反傾銷以及12項反補貼措施。二是投資保護。2019年4月,歐盟投資審查新規正式生效,目的是保護歐盟範圍內的戰略性企業和資產。審查範圍包括使用歐盟資金的項目,關鍵基礎設施、關鍵技術領域項目,涉及「媒體自由及多元化」問題的投資收購;投資人背後是否有政府背景或接受政府資金支持,是否有影響歐盟和成員國「安全與公共秩序」的可能性,以及是否捲入司法糾紛或牽扯犯罪活動等。歐盟審查新規還擴大了歐盟委員會的審查權利,規定了成員國接受歐盟委員會審查和其他成員國監督的義務等。三是巧妙、變相的保護主義。例如,歐盟利用單一市場規模大的優勢,向外輸出環境、勞工、社會標準。2019年6月28日,歐盟與南方共同市場在比利時布魯塞爾就自貿協定達成一致,南方共同市場國家必須在智慧財產權、勞工權利、可持續發展、執行應對氣候變化的《巴黎協定》和環保承諾等方面滿足歐盟提出的較高標準要求;巴西作出重大承諾,2025年凈溫室氣體排放將在2005年水平上削減37%,並打擊亞馬孫雨林非法採伐。亞馬孫雨林大火後,歐盟國家以巴西應對氣候變化不力,威脅將拒絕批准協議。歐盟的氣候政策很大程度上帶有保護性質,比如擬議中的碳關稅等。2019年12月,歐盟委員會執行副主席蒂默曼斯(Frans Timmermans)稱,「作為一個經濟巨人,我們在貿易上有巨大的影響力,如果其他國家不在氣候問題上採取正確的行動,歐盟就將徵收碳關稅。」

第三,增強戰略自主能力,打造「主權的歐洲」。2016年,歐盟發布的「共同願望,共同行動:一個更強大的歐洲」的「歐盟全球戰略」文件(EUGS)首次提出了戰略自主的概念,此後這一概念被歐盟領導人反覆強調,目的是要讓歐盟擁有更多的資源和能力,在英國「脫歐」以及大國競爭特別是美國單邊霸凌政策的背景下,更好地捍衛自身利益。新一屆歐盟委員會自稱將是一屆「地緣政治的委員會」,很大程度上也是想要增強歐洲參與全球新型大國競爭的能力。具體而言,這一能力建設體現在三大領域。一是構建防務聯盟。自從20世紀50年代《歐洲防務條約》流產後,歐洲共同防務建設一直不溫不火,難有起色。但近年來,隨著歐美關係的僵化、疏離以及英國「脫歐」,歐洲共同防務建設開始真正提上日程。歐盟委員會內部新設防務工業與空間總司,統籌成員國防務工業發展;歐盟2021—2027年度預算將首次包括防務基金預算;啟動防務工業領域的「永久結構性合作」機制,先後批准了47個軍工項目,聚焦尖端軍工技術與核心產業,逐步形成獨立於美國、一體化的、有競爭力的國防工業體系。二是捍衛金融主權。近年來,歐盟在伊朗核問題、建設「北溪-2」天然氣管道等問題上飽受美國長臂管轄之苦,因此擺脫美元霸權的制裁威脅、提升歐元國際化水平迫在眉睫。解決這些問題的關鍵是完善歐元區的治理機制,讓歐元有相對穩固的基礎。儘管歐元區機制改革非常複雜困難,但這是歐盟必須面對的重大問題,無法繞開。三是維護技術主權。世界經濟的未來在於數字經濟,這不但是一個經濟問題,更是一個政治和國家安全問題,歐盟對這一問題的重視前所未有,比如推出雄心勃勃的人工智慧戰略、協調各成員國5G政策等。

英國「脫歐」,將給歐盟帶來難以估量的影響,「後脫歐時代」的歐盟將不可避免發生重要變化。圖為2020年3月18日英國首相詹森在議會下院進行的首相問答現場,他表示英國不會延長將於2020年年底結束的「脫歐」過渡期。

(圖片來源:新華社)

第四,聚焦周邊地區的穩定與和平。歐洲大周邊地區如非洲、中東以及東歐等地的不穩定和安全問題日益突出,非法移民、難民潮、恐怖主義等對歐洲困擾增大,並引發歐洲種種政治、社會和安全問題。歐盟特別是新一屆歐盟委員會將這些問題視為工作重點。新歐委會上任後即出台了新的對非洲戰略,歐盟機構領導人及法、德等國領導人接連訪非,尋求以新姿態、新方式擴大歐非合作,著力促進非洲的可持續發展。在中東地區,針對敘利亞、伊朗以及巴以和平等問題,歐盟努力在俄、土、美等國間開展斡旋,極力促進地區穩定。比如,針對川普政府明顯偏袒以色列的新中東和平計劃,歐盟外交與安全政策高級代表博雷利發表聲明稱,川普政府的新中東和平計劃「不符合國際準則」,歐盟「對以色列可能兼并約旦河谷及部分西岸地區格外擔憂」。在對俄羅斯關係上,歐盟強調加強溝通與合作,繼續推進「北溪-2」天然氣管道項目,推動德法俄烏「諾曼第模式」會談以解決「烏克蘭問題」。

當前,歐盟國家正遭受新冠肺炎疫情嚴重衝擊,歐盟經濟大幅衰退不可避免,並有可能引發系列經濟、社會和政治問題。但這種情況並未改變歐盟面臨的種種內外挑戰,也不太可能改變歐盟的長期政策趨向。

歐盟政策調整對中歐關係的影響

任何事情都有正反兩面。在英國「脫歐」的大背景下,歐盟面臨的困難增多,加上新冠肺炎疫情的衝擊,其當前狀況及政策取向對中國而言也是利弊均有。

從負面影響看,首當其衝的是中歐雙方經濟上的紛擾可能增多。過去10餘年來,在歐盟遭遇重重危機的同時,中國經濟持續騰飛。2008年時歐元區GDP是中國的3倍,但自2010年初歐洲主權債務危機發生以來,歐洲與中國的經濟發展對比愈益明顯,到2019年中國的GDP已經相當於整個歐元區。歐盟的自信心不斷下降,導致其對外經濟政策防衛性趨強,試圖通過建設「保護的歐洲」以維護自身利益。2017年12月20日,歐盟發布長達465頁的對華經濟評估報告,稱中國經濟存在「嚴重市場扭曲」行為,試圖為歐盟對華反傾銷、反補貼等貿易保護政策尋找新的藉口。2019年3月12日,歐盟發布最新版對華戰略文件《歐中關係戰略展望》,首次明確提出「中國不能再被視為發展中國家,其正在全球層面扮演關鍵角色,並引領科學技術發展」;同時認為中國已成為歐盟「經濟上的競爭者」,聲稱「中國並未給歐洲提供互惠的市場准入及對等的競爭環境,因而中國也逐漸成為歐盟的戰略競爭者」;「中國為(國內)領先企業保留國內市場」,而「歐盟企業在進入中國市場時,必須達到一系列冗雜繁瑣的要求,譬如必須與當地企業合資經營以及向中國合作方轉讓技術;金融業市場准入尤其不對等」,要求與中國「構建更均衡互惠的貿易和投資關係」。措辭之強硬前所未有,這標誌著歐盟在經貿問題上的對華認知出現重大轉變。事實上,歐盟近年來出台的系列經貿政策,均能看到針對中國的影子。比如歐盟新的對外投資保護機制,很大程度上就是為了應對中國對歐投資的增長。法德兩國推動西門子和阿爾斯通鐵路業務的合併,就是以應對中國中車股份有限公司的競爭為藉口,儘管中國中車股份有限公司在歐洲的存在極為有限。歐盟新的產業戰略也有應對所謂中國競爭的考慮。歐盟還持續指責中國市場不開放,要求中國加大市場開放力度,並提出系列不合理要求,這也是中歐投資協定談判至今仍未能談成的重要原因。

此外,英國「脫歐」的刺激、極右翼民粹主義的興起、政治上的碎片化以及歐洲一體化寸步難行,加深了歐盟對所謂「歐盟生活方式」及自身政治、經濟體制的焦慮感。歐盟的焦慮反映在中歐關係方面,則是對中國無端的猜疑和不信任,甚至公開宣稱中國是歐盟「向外推行國家治理新模式的制度競爭對手」;指責中國「人權狀況正在惡化……在中國的歐盟及其他外國公民人權必須受到保護」。

當然,在「脫歐」背景下,中歐關係也存在一些新的有利條件。在經貿領域,歐盟經濟前景黯淡,這是其危機感較重的一個重要原因。中歐經濟聯繫緊密,有較強的互補性,雙方在綠色經濟、數字經濟和人工智慧等方面合作前景廣闊。中國市場對歐盟出口及投資均日益重要。加強與中國的經濟合作,拓展中國市場仍是歐盟對華經貿政策的主要目標,也是其提升自身經濟競爭力的重要手段。從這方面看,歐盟可以說完全不同於美國,美國追求的是對華「脫鉤」和全球經濟霸權,歐盟雖然也看到競爭性,但更多還是將中國市場視為機遇,不是要尋求「脫鉤」,而是要加強合作。此外,英國「脫歐」後,與歐盟在經濟上的競爭將不可避免,正所謂「兄弟登山,各自努力」。英、歐在與第三國如中國的經貿合作方面當然也會形成競爭,歐盟並不樂見中英經濟關係走在中歐經濟關係前面。因此,未來歐盟在加強對華經貿合作方面也會有更大的緊迫性。

在國際事務方面,歐盟與中國也有更大的合作空間。無論是要提振經濟還是要增強戰略自主能力,歐盟要想實現自己的政策目標和發展目標,就必須要有一個穩定、可預期的國際環境,這與中國的訴求相同。實際上,無論是應對周邊面臨的中東和平、非洲發展、伊朗核問題還是氣候變化、穩定國際貿易秩序等方面,歐盟與中國共同語言都在增多,雙方都需要一個理性的合作夥伴。而美國在這些涉及歐盟重大利益的問題上,已成為「麻煩製造者」。在很多情況下,歐盟與美國都是無話可對,因為美國追求的只是自身利益,不管盟友,更遑論全球穩定與和平。所以,在維護全球多邊秩序方面,中歐雙方均具有更大的內生性合作動力。

總體而言,未來中歐關係雖然會有一些問題和矛盾,但合作仍將是主流,因為這符合雙方的共同利益。中歐關係中的一些問題,比如經濟競爭、意識形態衝突等並非戰略性根本矛盾。與美國不同,中歐均無霸權企圖,雙方也無重大利益衝突,這有利於加強雙方合作,特別是在百年未有之大變局下更是如此。中國外交崇「和」、講「誠」、重「義」,主張構建新型國際關係和人類命運共同體,且一貫支持歐洲一體化,支持歐盟戰略自主建設。隨著中歐關係的日漸深入,相信歐盟對中國會有更多更深入的了解。

結 語

當前,歐盟對中國認知上存在一些偏差,出台的一些限制雙方合作的政策舉措影響了中歐合作的廣度和深度,這不利於雙方利益,也不利於全球合作,但只要雙方有足夠的政治互信和戰略互信,中歐合作空間將無限廣闊。無論是在市場開放、科技合作、共同應對氣候變化、維護全球貿易和金融秩序,還是促進非洲發展、推動歐亞互聯互通等方面,中歐雙方都需要認真地共同規劃、攜手推進。2020年是中歐關係大年,有一系列的高層往來和重大會議。但新冠肺炎疫情肆虐,中歐均遭受了重大衝擊,經濟、社會發展受到嚴重影響。中方在疫情初期,得到了歐盟和眾多歐洲國家的幫助,而中方在本國疫情好轉的形勢下,也向歐方提供了最大可能的幫助。疫情是災難,但也是中歐深化理解和加強合作的重要契機。相信疫情過後,中歐關係會迎來更美好的明天。

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