智庫觀點 潘剛
土地託管是實現農業規模化生產的重要社會化模式之一。通過土地連片集中經營，實現土地集約化、規模化生產，提高農業生產效率，對於實現農業健康可持續發展具有重要意義。
土地託管是指部分不願耕種或無能力耕種者把土地委託給第三方管理，並由其代為耕種管理的做法。土地託管是在土地制度改革中產生的新成果。通過規模化的土地託管，在不改變農民的土地承包權、收益權和國家惠農政策享有權的前提下，實現了農業規模化、集約化、機械化生產，較好解決了「誰來種地、怎麼種地」的問題。目前，開展土地託管服務的主體主要包括供銷合作社體系、專業合作社、農機大戶以及種植大戶等新型農業主體。
土地流轉則是擁有土地承包權的種田大戶或土地轉租者每年按照約定給付流轉土地的農戶一部分流轉費用後，他們之間對於流轉土地收益和管理之間就不再有其他關係。選擇土地流轉多是看中了耕種方式省事省心，還能夠有效規避自然災害頻發年份的種田虧損風險，當然流轉收入相對於土地託管來說往往要少很多，特別是在糧食收成好的時候更加明顯。
土地託管創新農業經營方式
土地託管創新了農業經營方式，有效破解了農村種地難的問題。當前，大量農村勞動力轉移到城鎮，留守勞動力呈現老齡化與婦女化特徵，農業種植成本日益提升，農業新型經營主體不斷湧現，土地細碎化，家庭規模經營難以擴大，農業副業化明顯，土地託管是適應社會經濟發展形勢而催生的一種模式，有利於開闢農業適度規模經營的新路徑，降低農業風險，創新涉農服務組織完善發展。
土地託管有利於重新整合農村資源。土地託管經營方式的介入，可以使農民得到急盼的服務，實現收入增長，進而增強農業吸引力，集聚更多現代農業的發展資源。由於農民可以選擇全托、半托等形式託管給合作社，經營者可以以較大的規模經營土地，農民可以放心地走出土地從事非農產業的經營，也可以在農業內部進一步分工，實現農村資源更高效率的重新配置。
土地託管有利於發展農業社會化大生產。從土地託管的基本走向看，由於廣大農戶有著對農業相關服務的迫切需求，其潛在服務群體是巨大的。由於它具有在農業生產各個環節上統一經營的服務功能，可以在其服務範圍內以標準化方式對農產品生產過程進行統一管理，從而實現生產流程的標準化和農產品的標準化，增強農業的競爭力。
土地託管有利於農業生產節本增效，增加農民收入。服務組織集中採購農業生產資料，集中連片開展農機作業，生產效率大大提高，農業生產成本大幅降低，提高了單產和農產品質量。
土地託管有利於實現農業綠色發展。減輕農業資源壓力、控制農業排放是促進農業現代化的主要內容。生產託管支持服務組織為小農戶開展深耕深松、統防統治、施用有機肥、秸稈還田等綠色生產，減少了農藥、化肥使用量，提高了農產品質量，提高了病蟲害的防控水平和土壤肥力，也減少了秸稈焚燒、農藥使用不當等農業生產對環境的污染。
土地託管有利於提高農民尤其是糧農的組織化程度。與其他方式比較，土地託管既適用於高產高效的農業種植，也適用於普通糧食作物的生產。在市場經濟下，由於農民高度的經營自主權，很多地方出現了「非糧化」的傾向，這對於糧食安全有著潛在的威脅。而這種社會化服務的經營方式，可以減少分散農戶的管理成本和機會成本，並通過科技投入、科技普及，解決糧食主產區農產粗放經營甚至撂荒的問題，促進糧食產量的穩步提高。
當前農村土地託管存在的主要問題
土地託管較為粗放。當前土地託管缺乏有序組織，沒有專門的服務機構和平台，土地供求信息的滯後造成供需脫節，自發形成的託管雙方沒有履行必要手續，口頭約定或並不規範的委託書使得土地託管處於低層次經營狀態。
農業基礎設施薄弱。一方面是農田水利設施配套不到位，原來以家庭為單位的農業生產，土地規模小，對土地平整度、道路等要求不高，農用機械都是小型化、家庭化，託管后土地成方連片，對土地平整度、道路、水利等要求高，加大了土地託管成本。
託管主體存在資金瓶頸。在託管服務過程中，需要大量的流動資金，特別是發展中、後期，隨著託管規模的擴大，購買大型農機具需要一定的資金支持。但由於絕大部分土地沒有確權登記，不能進行抵押、擔保和貸款融資，現階段，融資難、貸款難導致託管規模受限，影響土地託管發展。
土地託管總體規模較低。大部分農村人均耕地不多，農戶承包地塊分散，集中困難，個別農戶思想認識落後，不願託管或調換地塊，則會影響整片土地的利用。加之部分地區尚未形成良好的土地託管運轉機制，工作缺乏積極性。
農戶法律意識缺失。部分農戶雖然簽訂了協議或合同，但看到土地產出效益提高後，要麼漲錢、要麼退地，由於缺乏有效的監督約束手段，農民單方面毀約使得土地託管被迫終止。
土地託管發展的對策建議
加強對農村土地託管的重視程度。各級政府應站在保障國家糧食安全、切實維護農民利益的高度，提高對土地託管工作的關注程度和精力投入，加強對土地託管的服務和指導，加大對土地託管的宣傳推介，營造支持其發展的良好氛圍。農技服務部門負責加強對土地託管主體的相關技術培訓，進一步強化科技和人才支撐，增強其發展的內生動力。
加大農業基礎設施建設。整合土地綜合整治資金，優先投入到土地規模經營地區，鼓勵託管主體全面參與集中育秧、糧食烘乾、農機作業、預冷貯藏等配套服務設施建設，支持土地託管企業加快農業物聯網、大數據、農村電子商務等信息化設施建設。
建議加大資金扶持。建議各級財政應在支農資金中安排一定比例用於土地託管的發展，對託管主體給予一定補貼。金融部門應積極創新適合合作社的金融產品，給予信貸支持，提供各種低息貸款，解決合作社融資難問題。
依託託管主體，提高農業社會化服務水平。重點培育託管主體提供「耕、種、收」等主要作業環節的社會化服務，尤其是對於種糧大戶、家庭農場，一方面提高了農機具利用率，增加了託管主體收入，另一方面也解決了種田大戶、家庭農場辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情，降低了經營風險，從而帶動更多農戶或經營主體發展現代農業。
建立土地託管風險防範機制。託管土地收益實行市場化波動，地方財政建立農村土地託管風險基金，預防化解社會風險。加快建立農業保險體系，有效降低由於乾旱、冰雹、暴雨、洪水等惡劣天氣導致的氣候性風險及火災、蟲災等災難性風險。
（作者系黑龍江省農業農村發展研究中心副研究員）