金玲：「主權歐洲」：歐盟向「硬實力」轉型？
作者：金玲，中國國際問題研究院歐洲研究所副所長、研究員
來源：《國際問題研究》2020年第1期；少昊論壇
微信平台編輯：周悅
摘
要
面對國際秩序和國際格局深度重組，歐盟在「主權歐洲」的話語體系下推動對外戰略轉型。多邊主義多重受壓、地緣政治博弈加劇以及大西洋聯盟頻現危機是歐盟戰略轉型的外部推動力量，而一體化的多重危機則是其轉型的內部根源。歐盟所追求的「主權歐洲」並非進一步從成員國尋求主權讓渡，而是意在提升在大國博弈中的地位。為實現上述目標，歐盟希望成為國際社會的地緣政治行為體，強勢推進維護多邊主義新方略，尋求平衡的跨大西洋關係，並推動一體化的外向性突破。歐盟的戰略轉型進程在決定其內外政策走向的同時，將會對世界格局和秩序演變產生重要影響。
關鍵詞：「主權歐洲」；地緣政治行為體；歐盟戰略轉型
百年未有之大變局，尤其是國際秩序和國際格局重組，動搖了歐盟長期賴以發揮國際影響的基礎，深刻重塑其國際地位，推動其尋求對外戰略新定位。多邊主義多重受壓，動搖了歐盟長期賴以發揮影響的國際機制基礎；地緣政治博弈加劇，暴露了歐洲力量模式的脆弱性；大西洋聯盟頻現危機，不僅削弱了歐盟的戰略依賴，更直接威脅到其核心利益；其內部秩序危機的加劇，則嚴重摺損了歐盟自身的合法性，深層次威脅其力量基礎。對此，歐盟不斷反思其國際地位面臨邊緣化風險的原因，重提「戰略自主」，提出「歐洲主權」「主權歐洲」等一系列新概念，並以此調整其內外政策，重塑其發揮影響力的方式，尋求成為地緣政治博弈中的一支「硬實力」，能獨立自主地維護歐盟的關鍵利益。歐盟對自身力量類型和發揮影響力方式的戰略重塑，在地緣政治博弈邏輯下，已表現出更加清晰的現實主義取向，其影響不僅體現在其諸多內外政策領域，也勢必對多邊主義、大西洋聯盟以及國際秩序和格局的走向發揮多重影響。
一、歐盟在國際秩序變革與格局重組中多重受壓
英國脫歐、川普當選及其在「美國優先」理念下的「退群行動」和在全球範圍內發起的貿易戰，讓歐洲人從未如此深刻地感受到國際秩序變革與格局重組所帶來的衝擊。歐盟委員會智庫曾發文表示：當今世界失序，範式轉變，大國競爭加劇，基於規則的國際秩序和自由民主日益承壓，歐盟成為多邊主義和國際秩序的唯一守護者。
長期以來，歐盟依賴多邊主義機制，充分發揮其「軟實力」的影響，是多極化國際力量中的「特殊一極」。跨大西洋聯盟不僅為歐盟提供了安全保障，也是歐盟在多邊主義框架下發揮影響的重要戰略依賴，歐盟內部一體化進程所帶來的和平與繁榮則構成其力量基礎。但是，國際秩序的重構和轉型，動搖了歐盟力量方式的所有基礎，推動其提出「主權歐洲」理念，尋求對外戰略轉型。
（一）多邊主義受挫動搖歐盟發揮影響力的機制基礎
有效運行的多邊主義符合歐盟的根本利益。從戰略和理念層面看，歐盟自身作為多邊合作機制，其國際信譽建立在有效規則與合作原則基礎之上，多邊主義危機一定程度上是歐盟的身份危機。從外交上看，歐盟及其成員國通過諸如聯合國、世界銀行等多邊機構發揮遠超其實力的影響力；從現實利益來看，歐盟的發展和安全高度依賴於多邊機制的正常運行。
因此，多邊主義一直是歐盟對外政策的核心，也是歐盟條約所確定的對外政策的關鍵原則。2003年，《歐洲安全戰略》首次提出有效多邊主義，將在有效多邊主義基礎上建立國際秩序明確為歐盟三項戰略目標之一。文件指出：「面對全球威脅和市場以及媒體的全球化，我們的安全和繁榮日益依賴有效多邊體系。」2016年，面對日益惡化的周邊環境，歐盟感受到權力政治的威脅，在其最新的全球戰略中不僅重申多邊主義原則，還進一步提升其與自身安全和繁榮的關聯度，表示：「作為中小國家組成的聯盟，歐盟通過共同的力量推動一致的規則以遏制權力政治，建立在國際法基礎上的多邊國際秩序是歐盟內外安全和繁榮的唯一保證。」新任歐盟委員會主席馮德萊恩在面向歐洲議會演講時同樣表示多邊主義更有利於歐盟。
但是，「多邊主義正經歷危機，其全面危機正逐漸顯現」，這將削弱歐盟發揮影響的機制性基礎。面對國際力量的深刻變化以及全球挑戰的日益增多，二戰後建立起來的一系列多邊主義機制已無法有效運行。但是，國際社會守成力量出於對自身利益的考慮，改革意願不強，嚴重遲滯多邊主義機制改革進程，導致其代表性和功能性危機日益凸顯。更為深層次的挑戰來自西方國家內部要求回歸主權的民粹主義力量的崛起。典型表現是美國總統川普所採取的「美國優先」政策，選擇退出一系列多邊組織和協定，包括聯合國教科文組織、《巴黎氣候變化協定》、《中導條約》以及「伊核協議」等，並阻撓世界貿易組織（WTO）上訴庭法官的任命，致其實質癱瘓。對此，2019年6月歐盟外長理事會首次針對多邊主義作出決議，重申歐盟利益根植於多邊主義，並強調促進多邊方案的需要從未如此緊迫。
（二）地緣政治博弈上升暴露歐洲脆弱性
歐洲一體化進程始於經濟合作，建立在相互依賴的合作能夠促進穩定與和平的假設基礎上。「冷戰後歐洲國家普遍認為國家間衝突降低，相互依賴上升，多邊主義主導，歐洲模式會取得勝利。」基於上述認知，2003年《歐洲安全戰略》強調國際社會的非對抗性和相互依存關係，認為威脅來源不再是大國衝突，而是主要來自跨越國境的非傳統安全問題，並充滿雄心地希望通過多邊主義框架，依賴夥伴關係，充分利用其擁有的貿易、援助政策工具，發揮自身「軟實力」優勢，實現有效的多邊主義國際秩序。即使在歐元區發生債務危機後，歐盟仍無法想像大國間的衝突和單邊主義威脅世界會成為現實。
但是，烏克蘭危機的爆發，美俄在西亞北非地區角力加劇，美國在全球範圍內挑起貿易衝突，單邊退出「伊核協議」並揮舞次級制裁大棒，尤其是中美貿易摩擦背景下，美國一直施壓歐洲國家「選邊站隊」的政策，根本動搖了歐洲此前通過合作與相互依賴實現和平的認知，重塑了歐洲的世界觀。在歐洲人看來，「俄羅斯將能源供應、網絡能力以及虛假信息武器化，中國利用國家資本主義扭曲市場，川普利用歐洲安全依賴以及美元霸權追求短期目標」「貿易和投資成為地緣政治的核心」「世界越來越走向一種新的兩極，未來充滿不確定性」。當前歐洲的普遍共識是世界正日益走向地緣政治競爭，大國拒絕歐盟分享主權的自由模式，並日益將彼此之間的聯繫作為獲取地緣政治優勢或服務於地緣政治目標的工具。
歐洲的治理方式及其對開放世界的高度依賴已成為其脆弱性的根源。法國總統馬克龍甚至警告，「面對中美競爭的加劇，歐洲正面臨從地緣政治意義上消失的風險。」面對克里米亞事件，歐盟自感在俄羅斯硬實力面前無所適從；面對美俄在歐盟周邊地區角力，歐盟雖意識到其安全利益與之密切攸關，亦無能為力；面對美國揮舞次級制裁大棒，脅迫歐盟在伊核問題上配合美國毀約立場，歐盟的脆弱性以前所未有的方式暴露；中美貿易摩擦，更是讓歐洲懷疑全球價值鏈的可靠性。對此，歐盟認為僅依靠軟實力的方式已難以持續，在地緣政治競爭的世界中，其從未擁有自身所想像的「主權」。
（三）跨大西洋關係危機削弱歐盟戰略依賴
長期以來，經濟上的相互依賴、北約框架下的安全同盟以及共同的價值觀，塑造了歐美特殊夥伴關係，美國是歐洲在全球範圍內發揮影響力的關鍵戰略依賴力量。「歐盟曾與美國聯手，以占世界國內生產總值（GDP）40%的實力制定了全球市場80%的國際規則和標準，形成了國際多邊機構中事實上的G-2管理結構。」基於此，儘管伊拉克戰爭深刻暴露了歐美之間的戰略分歧，歐盟仍在2003年的《歐洲安全戰略》中強調跨大西洋關係的重要性，指出：「國際社會的核心部分是跨大西洋關係，跨大西洋關係不僅符合雙邊利益，還有利於整個國際社會，歐盟和美國共同行動，能夠成為推動美好世界的強大力量。」「（有了）美國的安全保護，歐洲更易站在道德高地」。這是荷蘭首相呂特就歐洲對美國戰略依賴的形象表達。
2009年，時任歐盟高級代表索拉納指出，「今天的世界日益分裂為系統內和系統外國家」，暗含歐美是系統內國家，凸顯雙方的「共同體命運」。此外，美國在歐盟內部治理的發展過程中一直發揮重要影響，美歐之間的關係被描述為「複雜的跨大西洋治理」，甚至有觀點認為跨大西洋關係表現了「全球治理可能實現的深度」。在2016年發表的《歐盟全球戰略》中，歐盟依然認為，「堅實的跨大西洋夥伴關係有助於強化韌性，應對衝突，促進全球有效治理。」
但是，川普政府一系列「美國優先」政策引發歐美多領域衝突，雙方矛盾升級至前所未有的水平，跨大西洋關係面臨自伊拉克戰爭以來最為嚴重的危機。
在共同維護多邊機制方面，美國顯然已走到歐洲的對立面。川普政府以零和博弈思維理解國際政治，利用美國在全球貨幣體系中的核心地位，實施次級制裁，放棄多邊貿易體系，退出《巴黎氣候變化協定》等諸多國際協議，對國際秩序的影響是摧毀性的，成為多邊主義最大的挑戰。歐洲理事會前主席圖斯克對此表示：「基於規則的國際秩序正受到其主要建構者和保護者的挑戰。」安全上，美國不僅在北約軍費分擔問題上施壓盟友承擔更多責任，還在伊朗、敘利亞等問題上無視歐洲安全利益，採取一系列單邊行動，直接威脅歐洲的核心利益，以至於歐洲方面感慨，「擁有這樣的盟友，歐洲何需敵人」。經貿上，美國同樣對歐洲揮舞關稅大棒，甚至將其定位為「敵人」。一系列單邊關稅舉措，讓歐洲難以期待與美國在全球共同推動標準和規則，歐盟曾依賴與美國在全球經濟治理機制中實現G-2的夢想已難以實現。
（四）內部秩序危機折損實力基礎
一體化模式在歐洲範圍內實現的繁榮和穩定是歐盟作為一支力量存在的基礎。歐盟曾向世界提供了一個平衡經濟、社會和自然發展的區域性模式,展示了就業與增長並重、市場與社會共進、強調靈活保障、社會融合、環境保護的主張，展現了一種具有強烈歐洲色彩的協調方式和均衡力量，為世界提供了一個中小國家聯合起來、在應對全球化的同時維護自身利益的特色範例。債務危機發生前的歐盟自信、樂觀，認為自身的經濟、政治和一體化模式是實現和平與繁榮的保障，不斷向外輸出模式，擴大影響。
但是，自債務危機後，歐盟相繼經歷難民危機、大規模恐襲以及英國脫歐等一系列挑戰，深刻攪動歐洲內部秩序。債務危機及其應對讓歐盟經濟競爭力和經濟治理模式飽受質疑；恐襲和難民危機讓民眾深刻感受到歐盟保護功能嚴重不足；英國脫歐則更加劇了歐盟的信譽危機。多重危機之後，歐盟面臨深層次挑戰，直接威脅其力量基礎，其不再是世界繁榮和穩定的榜樣，模式力量嚴重受損。
首先，一體化歷史進程中的「多樣性中的統一」原則（Unity in Diversity）面臨挑戰。成員國利益與價值分歧不斷加劇，歐盟經歷前所未有的團結與共識危機，呈現的是一個「分裂」的歐盟。其次，在「恐懼和憤怒政治」之下，歐洲各國政黨政治碎片化、主流政黨嚴重式微、民粹力量上升以及「公投政治」盛行、政治分離以及社會運動不斷，政治不確定性成為常態，展現了一個「不穩定」的歐盟。最後，面對全球化和自由競爭產生的社會分化，歐盟層面不僅缺乏相應社會保障機制，其相關政策還束縛成員國進行保護的能力，引發民眾質疑一體化和全球化倡導的開放和自由的經濟模式，傳遞出「民粹的」歐盟形象。對此，馬克龍表示，「歐洲內部由個人自由、民主制度、中產階層和市場經濟構成的平衡系統已被打破」，歐盟急需重建秩序平衡。
二、尋求「歐洲主權」：歐盟戰略再定位
面對國際秩序與格局的深刻調整以及內部政治和社會失序風險，歐盟提出「主權歐洲」「歐洲主權」的理念，意在強化歐盟內部建設，重塑歐盟對外戰略。
2017年9月馬克龍在索邦演講中正式提出實現「主權歐洲」的目標，「面對多種挑戰，歐洲無法再依賴不變的政策、程序和預算工具，也不能選擇回到民族國家邊界，唯一的出路是重建主權的、聯合的和民主的歐洲」。他指出實現「歐洲主權」的六大關鍵方面，包括防務建設、應對移民挑戰、聚焦重點的對外政策、可持續發展的榜樣、數字化歐洲建設以及經濟和貨幣力量的歐洲。2018年4月馬克龍在歐洲議會演講中重申「歐洲主權」，並表示「通過『歐洲主權』，對內清晰回應民眾訴求，保護民眾；對外應對全球失序，並提出在安全、經濟、氣候與能源、數據甚至食品和衛生領域內的主權」。事實上，馬克龍的「主權歐洲」或「歐洲主權」的概念是其對歐洲一體化的設想，其所謂的「主權」與「一體化」具有類似的含義，這也符合其一貫的關於一體化主張，即「歐洲一體化並不會導致成員國喪失主權，而是恢復主權」。
此後，時任歐盟委員會主席容克2018年9月在盟情咨文中指出「歐洲主權時刻的到來」，並就「歐洲主權」的概念進行了一般性闡釋：「歐洲主權」的核心要義是歐洲掌握自己的命運，成為國際社會更加「主權的行為體」，擁有塑造全球事務的能力；「歐洲主權」來源於成員國，並不會取代成員國主權，必要時分享主權會使成員國更強大；歐洲應解決分歧，保持團結，兌現對民眾的承諾；在與世界的關係上，「歐洲主權」不意味著孤立於世界之外，必須也將繼續引領多邊主義。這表明，「歐洲主權」之內涵與傳統意義上「主權國家」的內涵不一致，並非旨在推動歐盟走向「聯邦歐洲」，而是更多強調歐盟作為國際行為體對歐洲利益的「保護」能力、在全球範圍內的「自主」能力以及對國際秩序的「塑造」能力。
但是，「歐洲主權」的概念依然混沌不清，政界和學界都從各自的角度出發，提出歐盟在不同領域內的「主權」立場。防務領域雖然是馬克龍所主張的「歐洲主權」之首要，但並沒有出現「防務主權」的概念，而代之以「戰略自主」,強調歐盟不能盲目將安全利益綁定在跨大西洋關係上，而應成為更加相關的（relevant）安全行為體；經濟主權被強調得最多，重點是「在相互依賴的世界中，歐盟及其成員國應通過經濟主權議程及一系列政策工具，保護歐洲經濟獨立。為實現上述目標，歐盟需要更好地將經濟政策與地緣政治相結合」。馮德萊恩在其施政綱領中提及技術主權，強調歐洲「聯合為新一代技術制定標準，並成為全球規則」。德國經濟部長阿爾特邁爾和法國財長勒梅爾則在不同場合強調數據主權，認為歐洲需要掌握關鍵的數據基礎設施。
相比之下，歐洲對外關係委員會對「歐洲主權」的定義相對清晰全面，也反映了歐盟當前對其國際戰略再定位的訴求。在《戰略主權：歐洲如何重獲行動能力》的研究報告中，「歐洲主權」的含義被概括為以下幾個方面：「歐洲主權」不是從成員國獲取，而是從其他大國，尤其是中、美、俄手中恢復其失去的主權，一體化的力量應集中提高成員國在全球地緣政治競爭中的能力；不是要結束相互依賴，而是要實現自主決定政策，有效進行談判；更好融合和撬動歐洲不同的影響力，提高成員國獨立於外部力量的能力，從這個意義上看，「歐洲主權」拯救成員國主權。
綜合來看，可以將歐盟尋求主權的戰略再定位概括為以下幾個方面：
（一）明確成為地緣政治行為體的新訴求
儘管歐盟在國際社會從來不是單純依靠「軟實力」，其貿易和發展政策工具亦經常服務於更廣泛的地緣政治目標，但因為歐盟力量的發揮多通過接觸、合作和協調等和平手段實現，加之內部治理機制限制了其作為權力政治行為體的能力，其長期的國際身份是民事力量、規範性力量或軟實力。有歐洲學者認為歐盟的影響力在其實力之下，無法推行權力政治，其根本原因是其一體化的自身邏輯拒絕權力政治。馬克龍的歐洲政策顧問博納針對歐洲與權力的關係指出，「歐洲將權力視作敵人，它導致歐洲分裂，引發歐洲國家間的戰爭，是一種自我毀滅的形式。歐洲是全球範圍內唯一不將自身視為權力的地區。」
儘管2016年發布的《歐盟全球戰略》仍然強調「吸引力」（power of attraction）的重要性，並致力於通過歐洲聯合促進國際規則，遏制權力政治，但已明確「軟實力」不足以應付挑戰，必須提高在安全和防務政策領域內的信譽，「有原則的務實主義」成為歐盟對外行動的原則，這是歐盟對外戰略現實主義轉型的標誌。不過，歐盟並未宣示其成為地緣政治行為體的訴求。但是，隨著大國地緣政治博弈的加劇，歐盟已明確自身作為地緣政治行為體的訴求。
加強歐盟在地緣政治世界中的力量已成為歐洲國家的普遍共識。德國前外長對歐盟未來在國際體系中的角色表示：「在一個充斥著食肉動物的世界中，很難成為素食主義者。」荷蘭首相呂特則公開呼籲歐盟對外政策應該少些天真，多些現實，應不懼使用權力。他認為，歐盟擁有地緣政治槓桿，例如市場准入、貿易協定、發展援助等，現實政治必須是歐盟對外政策工具箱中的根本組成部分；因為在地緣政治舞台上，如果只是宣揚原則的價值，而羞於利用實力，歐洲將永遠正確卻無關緊要。馮德萊恩宣示建立地緣政治委員會是歐洲對現實政治的反應，暗示歐盟要適應權力的世界，明確歐盟通過經濟力量實現政治意圖。
（二）追求戰略自主新目標
戰略自主在歐洲並不是新的概念。在一體化的早期，戰略自主曾是歐洲在冷戰格局下一體化的推動力，體現在其當初試圖推動的防務共同體和政治共同體建設。但是，長期以來由於內部戰略分歧超越戰略共識，加上並沒有迫在眉睫的危險，歐洲的戰略自主意識長期被壓制。
歐盟層面首次提到戰略自主是2010年歐洲議會對歐洲安全戰略和歐洲安全與防務政策實施情況的年度報告。報告強調「聯盟必須通過有效的外交、安全和防務政策，提高其戰略自主」。但是，戰略自主並未在歐洲範圍內引起廣泛關注和討論。直到2012年歐巴馬政府宣布「亞太再平衡」在歐洲引發戰略焦慮後，2013年歐盟委員會和歐洲理事會的相關決議才重提戰略自主，希望通過加強可持續、創新和具有競爭力的防務技術和工業基礎，發展和維持防務能力，以提高其戰略自主以及與夥伴行動的能力。但是，戰略自主的目標是成為大西洋夥伴關係中可信、可靠的夥伴，是對歐巴馬政府要求歐洲分擔責任的一種回應。歐盟委員會在其相關報告中指出：「為了成為可信、可靠的夥伴，歐盟需要能夠在不依賴第三方能力的情況下，作出決議和採取行動。」
儘管如此，直到川普當選前，歐盟並沒有實現真正意義上的戰略覺醒。2016年《歐盟全球戰略》雖數次提及戰略自主，但基本沿襲此前的目標，「通過必要時的自主行動以及可能時與夥伴國的合作，提升其作為安全夥伴的信譽」，在大西洋夥伴關係框架和戰略自主目標之間小心翼翼地尋求平衡。此外，相關討論也基本局限在狹義層面，即安全和防務領域內的戰略自主，並沒有擴大到廣義上的外交政策。
但是，跨大西洋關係的變化重塑了歐盟戰略自主理念，推動歐盟戰略自主的討論從安全和防務政策擴展到更廣泛意義上的外交政策自主，還增加了尋求獨立於美國外交與安全政策的目標。如果說美國在北約框架下施壓歐洲分擔責任，與歐盟此前尋求成為「更加可信、可靠的夥伴」的戰略自主目標尚契合的話，那麼當美國質疑北約盟友價值甚至採取單邊行動威脅歐洲安全核心利益時，歐盟僅作為「可靠的夥伴」已無法在與美國利益和價值相悖時自主實現其對外政策目標。
正是在這樣的背景下，馬克龍和默克爾都曾表示「不能單純依賴美國保護歐洲的安全」，而應建立真正的歐洲軍隊。馬克龍在呼籲建立真正的歐洲軍隊時，甚至將美國作為其防衛目標之一。一定意義上，德國外長馬斯的觀點或許更能代表歐盟當前戰略自主的新目標，即「在美國跨越紅線時，歐洲應該成為一支抗衡的力量（counterweight）」「在維護跨大西洋關係的同時，也需要約束美國」。當前，歐盟在伊朗核問題上的立場以及在華為5G問題上尋求「第三條道路」的政策，都體現出一定的戰略自主性，同時也是其作為地緣政治行為體訴求的邏輯結果。
（三）強勢推動維護多邊主義新方略
儘管希望成為地緣政治行為體，尋求戰略自主，但歐盟也意識到其作為特殊的國際力量之局限性，其利益仍根植於基於規則的多邊體系。因此，歐盟時刻強調，其追求戰略自主絕不意味著孤立和走向多邊主義的對立面，而是通過靈活構建聯盟、創新多邊議程、積極推動改革、更好利用政策工具並積極對接歐盟雙邊和多邊外交行動，靈活維護多邊主義。
事實上，自從WTO多哈回合談判停滯以及歐盟在哥本哈根氣候談判中遭遇尷尬處境後，歐盟在多邊主義問題上已開始尋求更加靈活、務實的戰略，包括在多邊事務中構建議題聯盟、以雙邊促多邊，甚至不惜利用單邊手段推動多邊議程，以至於有觀點認為「有效多邊主義一定程度上從歐盟對外議程中消失」。當前，面對多邊主義的重重危機，歐盟前所未有地強調多邊主義，並致力於在美國缺位的情況下成為維護多邊主義的領導者。2019年6月，歐盟外長理事會專門就歐盟如何採取行動、維護多邊主義作出決議。其中，歐盟維護多邊主義的方略較此前的務實手段更進取、更強勢，也更靈活。決議表示：「利用歐盟的規範能力、自主性和影響力，追求創新議程展現領導力；強化歐盟既有的夥伴關係網絡，並將其擴大至新夥伴關係，儘可能推動合作應對共同挑戰；利用歐盟市場的力量以及援助等對接雙邊和多邊外交行動」。
自美國退出一系列多邊機制以來，歐洲國家已連續發起多個多邊主義倡議，法國的巴黎和平論壇以及法德共同發起的多邊主義聯盟都旨在最大限度地構建夥伴網絡，共同維護多邊主義。其中，法德倡導的多邊主義聯盟作為非正式、靈活的合作網絡，具有明確的目標，包括彌補一些國家對多邊機制參與不足的問題，推動國際機制的改革和現代化，已吸引50多個國家參與。法德作為多邊主義聯盟的倡議者，雖表示聯盟是開放的，但其主要合作夥伴是中等強國，意在凸顯在大國博弈背景下歐洲作為一極的影響力。
此外，歐盟利用規範力、影響力和政策工具創新多邊議程，也已成為政策實踐。在致力於成為地緣政治行為體目標的引導下，歐盟已決意利用其經濟力量實現政治目標。2019年，歐盟從《通用數據保護條例》到以法國為代表的歐洲國家紛紛啟動的數據稅，以及為了推進應對氣候變化的全球治理、歐盟內部正在討論實施的碳關稅，都表明歐盟利用其規範性力量和市場規模，強勢為全球相關產業制定標準的努力。
（四）調整一體化的新方向和新重點
內外隱憂推動歐盟重新思考其一體化的方向和重點。內部，成員國分歧加劇，主權難以進一步讓渡，一體化無法延續過去60多年的深化和擴大路徑。外部壓力上升，歐盟的「主權歐洲」新定位，需要其改變一體化的邏輯。當前，歐盟正在戰略自主或「主權歐洲」原則引導下，重新思考歐洲一體化的目標和重點。「過去一體化的目標是在歐洲範圍內馴服主權，但未來幾十年最大的問題是歐洲日益面臨外來力量的影響，歐洲應從根本上再思考一體化的目標。一體化的力量應集中在提高成員國在全球地緣政治競爭中的能力，提高成員國獨立於外部力量的能力。不是簡單地呼籲更加統一的行動和更加一致的目標，而是利用混合的外交政策治理體系，更好融合和撬動歐洲不同的影響力。」
對比歐洲理事會不同時期的5年戰略議程，人們不難發現上述轉變。2014年歐洲理事會的未來5年議程中，四項具有高度內向性特徵：「就業、增長和競爭力」重點是挖掘單一市場潛力，優化企業營商環境；賦權和保護公民是一體化的社會支柱，包括提高技能、釋放潛能、保證公平和應對不平等；氣候變化以及自由、安全和司法優先重點同樣是內部建設。但是，2019年歐洲理事會戰略議程所確定的四項優先中，三項具有明顯的外向性。尤其是在優先「保護公民和自由」中，強調保護民眾免受既有的和新興的威脅，甚至強調「保護領土完整，有效控制邊界，維護法治和秩序」等，明顯具有主權國家色彩。而同樣是致力於增長的目標，新戰略議程更是突出其外部性，致力於推動具有全球競爭力的產業政策和公平的競爭環境。與此同時，為體現戰略自主的訴求，新的戰略議程還強調篤定、有效施加影響，強勢維護利益，綜合利用政策工具，尤其是貿易工具，同時加大防務能力建設。
實際上，2016年《歐盟全球戰略》是一份防禦性戰略，將聯盟自身的安全和民眾的安全置於中心。馬克龍有關實現「歐洲主權」的六大關鍵中，居前三的分別是防務建設、移民管理和有力的西亞北非地區政策，亦突出一體化的保護職能。法德提出修改歐盟範圍內的競爭法，亦強調競爭法的邏輯應從歐盟範圍內的公平競爭轉向保護歐洲企業的全球競爭力。歐盟新設防務和空間總司，也意在強化歐盟硬實力建設。未來，在戰略自主和「主權歐洲」的話語體系下，歐盟一體化將朝著建設「歐洲堡壘」的方向發展，強調一體化的「保護」功能，突出歐洲一體化的外向維度。
三、走向「保護主義」的歐洲：對政策走勢的影響
「主權歐洲」的核心訴求是綜合利用歐洲的力量，實現保護的功能、自主的權力和競爭優勢，重點強調經濟主權、技術主權和數據主權以及防務能力自主等。因此，推進「主權歐洲」也將主要體現在上述相關的政策領域內。
（一）地緣經濟政策：市場力量進一步工具化
作為最大的貿易體，歐盟市場力量一直帶有工具化色彩，尤其是利用貿易手段向發展中國家輸出歐盟的價值觀和標準。但是，在地緣政治行為體的訴求之下，統一大市場作為歐盟的權力基礎，亦是其追求實現地緣政治力量目標的主要政策工具，歐盟將進一步加大其利用市場槓桿的力度，綜合服務更廣泛的經濟、政治和戰略目標。馮德萊恩表示：「作為最大也是最富裕的內部市場，歐盟對於出口國具有吸引力，歐洲希望更好利用其作為貿易超級力量的戰略槓桿，清晰表明了歐盟市場力量進一步工具化的趨勢。歐盟委員會官方智庫在其地緣戰略形勢報告中表示，「歐洲雖是開放的經濟體，也不能以犧牲戰略利益作為代價，尤其是在缺乏對等的情況下」，也意指戰略利益優先於其此前所追求的市場開放原則。
利用市場規模、推動貿易夥伴對等開放是歐盟貿易政策的核心訴求。利用歐洲統一大市場的力量，推動市場准入方面的「對等原則」在歐盟內部長期沒有共識。2012年法國主導推動在政府採購市場上實施對等原則，遭到德國反對，2016年歐盟委員會的類似提議再遭德國人反對。但是，當前德法共同重提政府採購條例，施壓限制中國企業進入歐盟政府採購市場。歐盟委員會也致力於推動「對等戰略」成為成員國共識。事實上，歐盟近年來已採取諸多立法措施包括升級貿易救濟工具、推動歐盟範圍內的投資審查，推動歐盟貿易夥伴對等開放市場和實現所謂「公平競爭」，以謀求競爭優勢。當前，歐盟也擬加速修訂補貼法、競爭法等以實現「歐洲企業在全球範圍內的公平競爭」。歐盟的上述政策態勢已明顯體現在其2019年出台的對華戰略中，在其中所推動的10大行動中，多項涉及調整相關立法，施壓中國進行所謂的「對等開放」。
利用市場力量強推標準和原則是歐盟戰略目標所在。在多哈回合失敗後，歐盟一直試圖利用其在雙邊貿易協定中的優勢地位，推動歐盟議程、標準和價值，並最終實現從雙邊到多邊的轉移，「歐盟最近的自貿談判表明在其規則領域施加自身的標準」。今後，歐盟仍會繼續上述政策。馮德萊恩在針對2019—2024年的戰略議程中表示：「貿易不是目標，是實現國內繁榮和對外輸出價值觀的手段。我將確保所有的貿易協定包含可持續發展章節和最高的氣候、環境、勞動保護標準。」此外，歐盟已表明將利用市場力量，推動在新興產業的標準，避免在與中美競爭中的不利地位。在綠色經濟領域，歐盟已經表示將市場准入作為綠色新政的組成部分，並針對電動車行業以及AI行業當前處於不利競爭地位的情形，致力於出台歐洲標準和框架以保護市場。
以市場力量推廣歐盟價值觀的趨勢也將愈加明顯。歐盟一直將維護聯盟的人權、法治等價值觀作為其對外政策的總目標，並將普惠制待遇作為在夥伴國輸出價值觀的主要政策工具。隨著歐盟對外輸出模式能力的下降，歐盟對外政策日趨務實。但是隨著內外身份危機的凸顯，歐盟對外政策中開始強調所謂「模式競爭」，人權、民主等價值觀問題在其對外議程中地位上升，馮德萊恩在其歐洲議程中明確貿易承載對外輸出價值觀的功能。
（二）產業政策：日益走向保護主義和「戰略孤立」
面對中美圍繞5G的博弈，歐盟認為產業政策是實現其經濟主權的關鍵。歐盟尋求在新興產業和戰略價值鏈領域的獨立性和比較優勢，已加大對產業政策的扶持和保護力度。2019年2月，法德共同呼籲建立真正的歐洲產業政策。同年3月，歐洲理事會邀請歐盟委員會提交「歐盟產業未來的願景設想」，都將在全球範圍內保持關鍵技術和戰略價值鏈的競爭力作為重點。歐盟新的產業政策即將出台，從當前歐洲政策和產業界的相關辯論以及近年來的政策實踐看，加大對戰略價值鏈的扶持、保護以及保持戰略價值鏈的主權將是其主要政策取向。
一方面，歐盟將更新法律框架，創新金融工具，加大對戰略行業的資金和制度支持。歐盟2014年通過新的規則允許公共資金支持歐洲主要共同利益項目（Important Projects of Common European Interest,IPCEI），但在四年多的時間內一直沒有批准任何項目，直到2018年12月歐盟委員會才在該框架下批准了第一個17.5億歐元的公共資金投入微電子的研發和創新，此後又批准了一項高達幾十億歐元的電動車電池項目，第三個電池項目亦在批准進程中，以扶持歐洲電池企業與亞洲同行競爭。對此，歐盟副主席塞夫科維奇稱「找到了21世紀產業政策的藥方」。當前，歐盟委員會不僅對IPCEI項目條件的評估朝著更加靈活的方向發展，也考慮重新審定競爭法規，推動產業政策朝著「歐洲冠軍企業」的方向發展，助力歐洲企業在全球層面的競爭。歐洲上述政策方法將同樣體現在其認定的戰略行業領域，包括5G、人工智慧和綠色技術等。
另一方面，歐盟將以安全名義，加大對戰略行業的保護力度。歐盟在投資領域內納入安全考量的趨勢已日益明顯。2017年在更新的產業戰略文件中，歐盟將外國投資者收購其所謂關鍵技術企業視為一種挑戰，尤其針對國有企業所謂出於戰略原因的併購，認為這會威脅其安全和公共秩序。在最新的關於戰略價值鏈的評估文件中，歐盟同樣將在關鍵技術的生產和產權實現一定程度的技術獨立以確保經濟安全。對此，歐盟推動快速立法，通過《歐盟外資安全審查條例》，加強對外資的審查。自審查條例通過後，僅2018年德國就阻止了兩項中國的併購協議。歐盟投資審查機制的通過，表明歐盟已事實上放棄了其條約規定的「資本自由流動」的原則，正在實施一種選擇性的保護主義。
追求戰略行業的全產業價值鏈的政策目標。出於對經濟工具「武器化」的擔憂，歐盟認為在對歐洲經濟轉型具有戰略意義的行業，應具備全產業鏈能力，不再信任優勢互補的分工體系。近年來，歐洲各界針對電動車電池行業發展的辯論清晰證明了其全產業鏈訴求。法國財長曾明確表示，電動車完全依賴外國供應商是危險的，尤其是依賴亞洲國家，希望在歐洲擁有整個生產鏈。歐盟委員會在其電池聯盟實施報告中也指出：「如果不採取行動支持建立獨立發展的電池製造業，歐洲將面臨不可逆轉的落後於競爭對手的風險，將致力於與成員國共同建立一個覆蓋全產業鏈的歐洲電池生態系統。」
（三）移民政策：維護「歐洲堡壘」的安全
移民政策是「主權歐洲」所強調的重要內容，重點包括保護邊境、移民融入以及共同的難民政策。由於移民融入屬於成員國權能，而共同的難民政策又因成員國分歧而舉步維艱，因此保護邊境成為歐盟實現主權的主要手段。
歐盟此前的移民政策在發展和安全、打擊非法移民和支持自由流動以及保護難民權利之間基本能夠保持平衡。但是，難民危機爆發之後，歐盟移民政策的主要方向發生偏移，推行「阻遏性」移民政策，向移民來源國單方面施壓「遣返」（return）和「再接收」(readmission)目標。在移民問題上，歐盟的議程受到理事會秘書處以及內政總司的主導，控制移民、安全關切處於優先地位。以歐非移民合作為例，在歐盟對非移民政策從發展向安全轉變的背景下，歐盟用於應對移民危機的緊急信託資金及其推動的與非洲國家的移民公約都過於重視移民和安全，而不是發展問題。馮德萊恩甚至在最初的職位設立中將負責移民事務的委員冠名為「保護歐洲生活方式委員」。移民政策的「安全化」意味著歐盟移民政策目標很長一段時間內將服務於阻斷移民威脅，維護「歐洲堡壘」的安全。
（四）安全和防務政策：降低對美國的戰略依賴
安全和防務政策是歐盟戰略自主和「主權歐洲」的關鍵。儘管成員國之間圍繞安全和防務政策的發展歧見很深，但是面臨美國的不斷施壓和單邊主義，歐盟顯著加速了其在安全和防務領域的一體化步伐，在過去兩年內實現了此前從未能實現的目標。當然，歐洲防務合作並非旨在尋求完全獨立的防務能力，而是意在降低對美戰略依賴，推動更為平衡的跨大西洋關係。
建立「歐洲軍隊」不再是禁忌。2016年，時任歐盟委員會主席容克曾提出建立「歐洲軍隊」以應對來自俄羅斯的壓力，未在歐盟引發廣泛共鳴。但是，隨著美國退出「伊核協議」和《中導條約》，法德先後清晰地發出建設「歐洲軍隊」的呼聲。馬克龍在紀念一戰結束100周年活動中表示，「只有擁有一支真正的歐洲軍隊才能保護歐洲」，此後，默克爾在歐洲議會演