人人都知道，北宋時期軍事尤其羸弱是因為缺少良好的戰馬供應，因為戰馬產地燕雲十六州被石敬瑭所割讓給了遼國，所以導致了北宋缺少優良的牧場，但是其實這是不成立的，歸根結底是北宋統治者自己在養馬問題上的無知。

宋朝要是真心養馬，根本不會缺少騎兵，蒙古人入主中原後首先進行的是毀農養牧的政策，將將農耕地區人口遷走、驅趕，在原本中原的地區，建立了大片無人區，讓本來只局限在邊疆的馬場一下子擴張到了內地。

元末時期，叛亂的武裝勢力輕輕鬆鬆就可以裝備一支數十萬的騎兵隊伍，在之後的明清時期也根本沒有出現缺少戰馬的問題，甚至在清軍入關時，內地的抵抗勢力瞬間就能武裝十萬眾的騎兵隊伍，可見兩宋戰馬的缺失本身就是一個藉口，究其原因就是體制的錯，統治者的錯。

北宋採取的官營牧馬政策，其實在構想上面是完全可行的，但是為什麼會失敗？就是因為統治階級根本沒有將馬政一事完全放在心上，讓政策朝立夕改，沒有一個延續性，所以沒地，沒技術都是為自己開脫的一個藉口，接下來分兩部分來介紹北宋監牧制度的成敗，從這兩部分入手，就不難看出，戰馬的缺失應該全都得怪統治者。

首先，我們要知道監牧制度在一開始是有可能成功的。

監牧制度的成功

中央到地方形成體系

北宋自建立開始就與遼、西夏結下了不解之緣，雙方的爭鬥幾乎沒有停過，北宋為了彌補自身戰馬上的缺陷，尤其重視戰馬的培養，於是，監牧制度首先受到運用，北宋統治者在適合養馬的地方建立專門的牧馬場，然後制定法律，創設機構，形成了一套官營養馬制度，這對於北宋的戰馬獲取起到了至關重要的作用，起碼在仁宗之前，為北宋的軍隊提供了大部分的戰馬。

在中央，北宋政府建立的群牧司，以「掌國馬，以待軍國之用」為創設職責，並且賦予了「國之馬政，皆騏驥二院監官專之」，因此在建國之初，群牧司擁有者絕對的權力，這也有利於戰馬政策的實施，伴隨著國內馬匹數量的不斷增加，群牧司也開始越來越重要。

設立了群牧司這個專職管理機構之後，國家對於其人員匹配也是極其上心，首先對於群牧司的最高長官群牧制置使十分的重視，真宗認為戰馬的問題是國家的重中之重，所以群牧司的最高長官因該由樞密使來擔任。仁宗時期，鑒於樞密使既要掌軍國之要，又要巡視地方，並沒有太多的精力能夠照看好群牧司，所以對於樞密使是否因該執掌群牧司的問題，有了相當長的廢立時期。

除了群牧使，政府還盤前了許多京官朝官前去群牧司內任職，幾乎都是以翰林學士為主，政府這麼做充分表現了對群牧司的重視，將其作為國家的軍事機構看待，目的就是為了增強北宋的國防力量。

除了在中央形成一套行之有效的體系以外，還在地方另有創設。首先，建立了地方的馬政機構，其中的人員管理、調遣都要，並且只能經過群牧司，而且政府設置了諸多監牧司來監控敵方馬政機構的運行問題，這些監管的機構，由樞密院直接統領。

其次，在底層的馬政機構設計方面也是尤其的嚴謹，牧監是最底層的牧馬機構，分布在各州，由知州和通判，這兩個地方一把手共同掌管，並且政府將牧馬作為知州和通判的重要考核內容，迫使地方不能鬆懈馬政的建設。

除了行之有效的一套體系之外，北宋在初期也制定了很多牧馬的具體法律，其內容如下。

法律保障

戰馬如此重要，所以法律的保障必不可少。北宋先後制定了詳細的關於飼養人員的賞罰、馬匹飼養方法相關的法律法規，最好的例子就是牧監賞罰令，規定每年檢閱馬匹的總數，如果死亡率超過百分之十，勾當級別以上的官員就要受到罰奉一月的處罰，還要受災仗責，但是，如果馬匹飼養的不錯，還有增加，那麼就按等級賞錢，多一匹就賞絹一匹，有賞有罰，提高了牧馬的積極性，馬匹數量不斷增長。

統治者如此重視馬匹，如果交到不會飼養的人手裡就是浪費原本就不多的馬資源。因此，太宗時期就招收那些善於養馬的人來教導軍隊飼養馬匹的方法，甚至還頒布了養馬妙訣，內容是關於馬匹飼料、順序、不同時節不同飼養方法，政府通過普及牧馬方法和制定規定達到減少馬匹死亡率的目的。

不得不說北宋關於戰馬模樣的問題是非常上心的，他們還專門為病馬制定了詳細的保護和治療政策，並且又和官員的賞罰綁定。

對於病馬，北宋政府設立一個機構叫養馬務，是重要的病馬醫療中心，「凡收養病馬，估馬司，騏驥院取病淺者送上監，深者送下監，分十槽醫療之」，體現了詳細的隔離治療規則。此外，由於各路病馬眾多，又設立了沙院監，在這些機構中有著數量較多的優秀獸醫，為病馬的安全提供保障，所以大多數病馬能夠痊癒。

真宗時期，制定了一系列的考核、賞罰措施，就是為了針對各獸醫和看管病馬的官員，「死亡率十分之三以下給予賞錢，四分五分以上不賞，八分以上定罪處理。」這樣人性化的管理措施提升了官員和獸醫的責任意識，為病馬提供了有利的治療保障。

除了以上的關於馬匹模樣的種種措施，北宋政府還人性化地為南方的馬匹建造涼棚、挖掘深井，保護牧地，嚴禁燒毀牧馬草地。並且，北宋政府對於那些殘害牧馬，偷盜馬尾的人給予嚴格的處罰，充分保障了馬匹的安全。

綜上所述，北宋馬政有著自上而下全面的體系，不應該出現公有制養馬失敗的情形出現才對，事實上，在初期之時確實取得了非常有利的成功，牧馬制度的制度化、法制化，為馬匹的繁衍生息起到了決定作用，據宋史記載，「淳化、景德年間，內外坊，監牧地總數達六萬八千頃，諸軍三萬九百頃不包括內」。

由此可見，北宋什麼缺地的藉口是不成立的，而且上文也提到善伺馬者被徵召來教導伺馬方法，所以在技術層面也是不存在沒技術這種說法，起碼在真宗時期所有馬匹將近三十萬，飼養者達一萬六千多人，這是一個龐大的數目，此時的市馬還僅僅不過是一點點的補充，但是，為何原本成功的馬政會失敗？究其原因就是因為統治者的問題。

監牧制度的失敗

仁宗時期，監牧制度開始顯露出一些弊端，國馬的數量銳減，由真宗時期的數十萬減至十餘萬。皇帝受到大臣的影響仍下令削減牧馬地，在這裡就表現了統治者的愚蠢，明知道戰馬如此重要不能荒廢，但是還是荒廢了。

要知道北宋大臣的構建幾乎都是文臣，他們只知道理想不切實際，皇帝居然被帶偏了，這就是皇帝的失職，到了神宗時期，雖然他想要有所作為，但是很無奈，監牧效果十分有限，在熙寧二年到五年間，十二個牧馬監才產馬一千多匹，高投入低回報，這是神宗時期的真實寫照，而且這一千多匹的馬中，成為戰馬的僅僅二百來匹，遠遠不夠軍事的消耗，這也造成了大量的財政負擔，幾年間馬的花費為三萬六千多緡，監牧制度岌岌可危，徽宗時期又因為在監牧制度上存費不定導致馬匹的數量增長困難，監牧制度也逐漸淡出歷史舞台。

監牧制度的失敗，全部的責任都得怪罪在統治者身上，因為監牧制度本身就是只有統治者才能夠決定的一項中央政策，他的失敗很大一部分就是統治者的決策失誤，所以，歷代的統治者都會找缺地、缺技術等藉口來為自己開脫。

統治者的責任

監牧制度本來是可以扭轉北宋缺少戰馬的局勢，但是很可惜，北宋的統治者們一直抱著「守內外虛」等積貧積弱的政策，導致了官營養馬制度的失敗。以下就是牧監製度失敗的原因。

亂變政策

北宋一共經歷過數次監牧制度的廢除活動，然後又下詔恢復監牧，每一次的廢除都會讓牧馬場地縮小一塊，導致最後真正無地可用。

澶淵之盟之後，宋廷保持著虛假的和平，統治者貪圖享樂，花錢粉飾太平，覺得監牧制度花費巨多，於是下詔廢除，過了一年又恢復，這樣的折騰，誰受得起？

另外，熙寧七年，政府推行保馬法，將土地分給民戶，又一次廢除了牧馬監，本身北宋就因為缺地的原因培養馬匹有限，還將土地分給民戶去養馬，牧馬監都養的困難，分給民戶首先他們不懂，其次馬匹得不到保障，這就是自己挖坑埋自己，不知道北宋統治者是怎麼想的。

然後，王安石倒台之後，元祐舊黨重回朝政，又開始推行牧監製度，但是此時的土地分給了民戶，想要回來談何容易，又是費時費力的還吃力不討好的決策，這就使得牧馬監在一次又一次的存、廢中效果逐漸趨向於零。

這樣子做的結果就是，全國生產馬匹減至一千五六，到了神宗時期更是動不動就興廢，勞命傷財，監牧制度怎能不衰落？因此，北宋監牧制度的失敗就是統治者一直在搖擺不定，執行起來又不徹底，所以衰落，跟有沒有足夠的牧場一點關係都沒有。

經濟困難

首先，我們都知道北宋自趙匡胤杯酒釋兵權之後一直都是「揚文抑武」的政策，統治者為了加強中央集權制，實行文治天下，那勢必削弱武將群體，，因此北宋通過發達的科舉大量的封賞官員，一職多官是北宋的基本常態，文官群體享受著極高的俸祿和社會地位，冗官現象十分嚴重。

除了冗官，據記載，在不到一百年的時間內北宋的軍隊人數是太祖時期的六倍之多，冗兵現象也很嚴重，財政開支入不敷出，而且北宋的統治者還特別喜歡大興土木，增加皇室之初，王安石曾說「天下之財力日以困窮，而風俗口以衰壞」，為了減輕財政支出，統治者能怎麼辦？當然是罷黜監牧，出租土地增加稅收來緩解財政不足的情況，所以，宋朝統治者一點都不可憐，土地不足，財政虧空問題完全就是咎由自取。

人事管理

監牧制度的失敗，很大一部分原因就是皇帝在人員調度、人事管理上有著非常大的問題，群牧司的長官三年就要外調，所以這個機構的官員經常輪換，形成了「官非其人，且不久任，無以成效」的局面，人員的經常流動導致了前任剛熟悉群牧司的運行操作準備大展拳腳之時，走了，後任又是絲毫不熟悉的進來，當然沒有辦法形成有效率的集體，這還造成了群牧司之時官員升遷的途徑，根本不能好好地官吏這個機構，所以統治者指定的這些策略根本就不符合邏輯，自然統治者要承擔全部的責任。

總結：

綜上所觀，官營養馬制度其實很有可能會成功的，但是統治者其實根本就不能夠真正理解戰馬的重要性，所以才會對於監牧制度一直存廢，對人員經常調用，還不集中經濟和土地來為戰馬提供良好的保障，如果真的有心發展牧馬，隨便集中一州的土地進行牧養，這有何難？

可惜統治者無心，所以最後就導致了失敗，因此，統治者的問題才是北宋官營養馬失敗的原因，完全不是真正的缺少土地和技術，這些都是統治者自己想出來騙騙世人和自己的藉口罷了