2019 年聖誕前夕，谷歌公司收到了一份來自法國的 " 歲末大禮 "。12 月 19 日，法國競爭管理局（以下簡稱管理局）宣布：決定對谷歌處以 1.5 億歐元（約合 1.66 億美元）的罰款，以對其在平台規則制定和執行過程中出現的濫用市場支配地位行為進行處罰。
很多媒體報導該案時，採用了 " 天價處罰 " 的字樣，這種提法其實是不確切的。雖然在常人看來，1.5 億歐元是一筆巨款，但對 " 身經百戰 " 的谷歌來說，這卻只是一筆小罰款。近年來，反壟斷風潮席捲全球，谷歌作為網際網路巨頭的代表之一，自然是頻遭處罰。僅在歐洲範圍內，谷歌自 2017 年以來所遭受的罰款累計已超過了 93 億美元。
不過，反壟斷案件的重要意義從來不能簡單地用涉案金額來衡量。對於像谷歌這樣的巨頭企業來說，商業模式的合法性是最為重要的。只要反壟斷處罰不對其商業模式構成干涉，那麼即使交上數十億的罰款問題也不會太大。
相反，如果處罰決定是指向商業模式的，那麼即使沒有罰款，其對企業的打擊也是巨大的。在本案中，處罰的額度雖然並不算高，但處罰的內容卻直接指向了谷歌制定、解釋和執行規則的權力。從這個意義上講，這個小處罰背後隱藏的其實是一個大問題。
作為廣告服務提供者的谷歌
說起谷歌，大多數人的第一反應就是：這是一家提供搜索服務的公司。這一點當然不假。在網際網路的江湖上，谷歌是以其優質的搜索服務而聞名的。但是，谷歌在為人們提供搜索時是不收取費用的，那它又是靠什麼來負擔搜索服務的巨大成本呢？其奧秘就在於廣告。
雖然現在谷歌的業務已經十分多樣化，但從收支的構成看，廣告收入依然是谷歌最重要的收入來源。根據谷歌母公司 Alphabet 於去年 10 月底發布的 2019 年第三財季財報，其在當季度的總營收為 404.99 億美元，其中來自廣告的營收就達到了 339.2 億美元，在總營收中的占比高達 83.8%。
對於谷歌這樣一家做搜索起家的公司，做廣告可謂是既簡單又困難。
說簡單，是因為它是幾十億人重要的搜索入口，坐擁巨大的流量。只要谷歌願意，它就可以通過關鍵詞拍賣等方式，將這筆巨大的流量進行變現，做到躺著收錢。
說困難，是因為在變現過程中，它必須時刻在商業利益和作為搜尋引擎的中立性之間進行權衡。一個搜尋引擎要想獲得人們的青睞，其提供的服務質量是第一位的。只有當它提供的搜索結果足夠客觀、中立，能夠滿足人們的需要時，人們才會選擇它、使用它。
如果這個搜尋引擎出於商業利益的考慮，人為扭曲搜索結果，人們就會失去對它的信賴，逐漸拋棄它、遠離它——關於這點，我們熟悉的百度已經提供了一個很好的反面教材，在這裡先不多贅述。
為了能夠在商業利益和搜索的中立性之間進行權衡，谷歌創造性地提出了一種雙重搜索結果並存的方案。當人們搜索關鍵詞時，谷歌的搜素引擎會出現兩個結果：在搜索結果頁的正中，谷歌給出的是 " 自然 " 搜索結果，也就是根據其算法計算出的和關鍵詞最為相關的結果。而在 " 自然 " 搜索結果的旁邊，則會給出標有 " 贊助 " 字樣的結果以及其他商業廣告。
這裡，標有 " 贊助 " 字樣的結果是通過競價排名得出的。對於某一個關鍵詞，不同的企業可以對其進行競價。最後，出價更高的企業就可以將自己的信息放在更靠前的位置——當然，它需要用 " 贊助 " 字樣來標識自己。而商業廣告則可能是和搜索的關鍵詞無關的，企業可以通過競價，讓自己的廣告放在谷歌搜索結果頁的顯著位置——當然，它也需要加上 " 廣告 " 字樣。
通過這種位置差異以及標識字樣，谷歌就可以比較清晰地將 " 自然 " 搜索結果和商業廣告（包括 " 贊助 " 搜索結果以及純商業廣告）區分開來，從而在儘可能保持搜索中立性的同時獲得足夠的商業利潤。
說到這兒，眼尖的讀者或許已經看出了問題：雖然谷歌通過以上方法區分了 " 自然 " 搜索結果和商業廣告，但這些廣告不也一樣出現在谷歌的搜索頁面上嗎？如果這些廣告本身是有問題的，那麼從谷歌的搜索頁面上獲知這些信息的人不也一樣會把這些問題歸罪於谷歌嗎？
是的，這種問題的確存在。事實上，現實中某些搜索就在這個地方栽了跟頭。谷歌當然也考慮到了這點。為了防止這種問題的產生，它針對於廣告商的行為制定了十分詳細的標準。只有那些接受這些行為規範的企業，才被允許在 Google Ad 平台上參與廣告競價，其廣告內容最後才被允許發布在谷歌的搜索頁面上。
按理說，谷歌對廣告商的行為制定標準的做法是有利於保證搜索結果質量，也是有助於消費者的服務體驗的。它應該被視為是谷歌在商業利益與社會責任之間進行權衡的一個有益嘗試。然而，正是這樣的規則最終給谷歌帶來了管理局的罰單。
一起處罰引起的調查
那麼，本次案件是怎麼發生的呢？這要從一家名為 Gibmedia 的法國信息諮詢公司說起。Gibmedia 公司旗下有三類網站：發布天氣信息的 info-metro.fr，發布公司數據的網站 info-societe.com，以及發布電話信息的網站 pages-annuaire.net 和 directorys-inverse.net。Gibmedia 公司一方面參與 Google Ad 平台上的競價，在谷歌的搜索頁面上發布其廣告，一方面又在自己旗下的網站上提供商業廣告位，賺取廣告費用。
四年之前，Gibmedia 公司發現，谷歌在沒有對自己進行通知的前提下，就暫停了其在 Google Ad 平台上的帳戶，取消了其在谷歌頁面上發布廣告的權利，於是就與谷歌方面進行了交涉。谷歌方面給出的回答是，Gibmedia 為一些收費條款模糊的詐騙網站提供廣告位，違反了 Google Ad 對廣告商制定的規則。出於保護消費者利益的考慮，谷歌 " 不希望此類信息出現在系統上 "，因此才暫停了 Gibmedia 的帳號。
對 Gibmedia 這樣的公司來說，廣告是其業務的重頭戲，其營收和利潤在很大程度上都來自於廣告，而廣告的收入主要取決於網站的流量。流量又從哪兒來呢？相當一部分都來自於谷歌等搜尋引擎的導流。因此，一旦谷歌剝奪了其投放廣告的權利，Gibmedia 的公司就斷了流量，也就沒有了營收和利潤。
情急之下，Gibmedia 以谷歌暫停其帳號的行為 " 不客觀、不透明、具有歧視性 "，會產生反競爭的效果為由，向管理局進行了投訴，要求管理局採取緊急臨時措施停止谷歌的這一行為，同時對谷歌予以相應的懲罰。管理局在接到投訴後，立即對案情進行了分析，最終認定 Gibmedia 所反映的問題並不滿足緊急條件，因而拒絕採用緊急臨時措施來阻止谷歌的行為。不過，管理局也認為，這次投訴確實反映出了一些問題，因此決定對相關情況繼續進行調查。
谷歌錯在哪兒
這不查不要緊，一查還真查出了很多問題。根據管理局在其網站上發布的信息，Google Ad 在規則制定，以及對 Gibmedia 的處理上存在著四個主要問題：規則不明確、解釋不確定、缺乏通知，以及執法存在歧視性。
1. 規則不明確
管理局認為，谷歌在整個法國的搜索市場上占有超過 90％的市場份額，在與搜索相關的在線廣告市場上的市場份額也超過 80％，與此同時，它還具有很高的市場進入壁壘，根據這些情況，可以綜合認定谷歌在法國的搜索市場上是具有市場支配地位的。
在管理局看來，作為一家具有市場支配地位的廣告搜索企業，谷歌應當對其廣告規則給出明確的定義，並以客觀、透明和非歧視的方式執行其廣告平台的運營規則。但事實上，谷歌在廣告規則中給出的措辭是 " 並非是基於任何特定的永久性定義的 "，谷歌可以根據情況隨時進行解釋。
以對 Gibmedia 的處理為例。谷歌方面給出的理由是，Gibmedia 投放收費廣告，不滿足 Google Ad 的規則中給出的 " 禁止向用戶收取通常免費的產品或服務的費用 " 規則。然而，管理局認為，在 Google Ad 的規則中並沒有對 " 通常免費 " 給出明確的定義，並且在現實中，這一概念其實就是十分模糊的。對此，管理局給出了天氣信息的提供為例。
在市場上，由很多網站都提供免費的天氣信息，但與此同時，包括法國氣象局在內的很多網站卻提供收費的服務。從這個意義上講，連天氣這樣一種具體的信息，都很難判定它究竟是不是 " 通常免費的 "，更不用說是針對更為一般的信息了。在這種情況下，谷歌以 Gibmedia 對 " 通常免費 " 的服務收費為名對其進行處罰，就是以一個模糊的規則來打擊企業。在管理局看來，這種做法是不公道的。
2. 規則解釋的不確定性
管理局指出，谷歌除了規則制定不明確外，還存在著規則解釋不確定的問題。例如，在 2014 年 9 月，谷歌曾認 Gibmedia 旗下的網站 annuaires-inverse.net 按使用量收費的商業模式符合其有關銷售通常免費服務的規則，允許其投放廣告。但在短短的幾個月後，谷歌就取消了這個網站投放廣告的資格，而在這個過程中，這個網站的商業模式並沒有發生任何實質性的改變。
為什麼谷歌會在規則解釋上存在如此明顯的前後不一致呢？這根本上還是由於其規則本身過於模糊，從而導致了即使在公司內部，對規則中具體條文的解讀也存在著分歧。根據規定，當廣告商不明確規則的條款時，可以向谷歌的支持團隊進行諮詢。然而，在很多時候，一些被支持團隊認為不違背規定，可以實施的行為卻會在事後遭遇谷歌的處罰。
其原因就在於，支持團隊事實上並沒有對於規則的最終解釋權。在谷歌內部，對於規則的最終解釋權屬於所謂的政策團隊，究竟某條規則是什麼意思，某個廣告商的行為究竟是不是違反了規則，他們說了才算數。麻煩的是，在現實當中，支持團隊與政策團隊經常溝通失靈，前者並不了解後者的真實意圖。在這種情況下，就出現了支持團隊認可某行為，而政策團隊卻對這種行為予以否定的現象。
3. 缺乏通知
谷歌在規則上的模糊，以及對規則解釋的不確定本身已經令人頭疼了。但讓人更頭疼的是，谷歌對於規則的更改和解釋的變動經常是沒有事先通知的。
在很多時候，某些網站會發現自己的推廣突然被谷歌暫停了。在詢問谷歌之後，它們就會收到一份關於新規則的說明，將此作為處罰具有正當性的理由。對於這種情況，網站通常很難表示反對，因為在給出處罰之前，谷歌大多已經在幫助中心等位置對規則條文進行了修改。只不過，在大多數情況下，谷歌並不會將修改的情況和具體內容通知給廣告商。
在管理局看來，谷歌這種自行修改規則，然後又在沒有通知廣告商的前提下對其違規行為進行處罰的行為顯然是不當的。在這種情況下，廣告商將會被置於高度的法律和經濟不確定之下，其運營將隨時可能遭到谷歌政策的影響。
4. 執法中的歧視性
除了上述在規則制定和解釋環節的問題外，谷歌在對規則的執行上還疑似存在歧視行為。
以對 Gibmedia 的處罰為例。就在谷歌多次以 Gibmedia 違規為理由對其進行處罰的同時，它卻依然在其搜索頁面商投放與 Gibmedia 業務類似的企業的廣告。管理局的調查發現，Gibmedia 並不是唯一享受到谷歌歧視待遇的公司。
事實上，很多提供反向查找或天氣信息付費服務的網站都因違反所謂的 " 通常免費 " 規則而被谷歌取消了投放廣告的權利，但與此同時，其他很多從事類似業務的公司卻沒有遭到任何的處罰。
無論這種歧視是谷歌的有意之舉，還是其無心之失，在客觀上它都造成了企業在競爭上的不平等。
谷歌的規則意味著什麼
按照反壟斷的一般處理流程，管理局在認定了谷歌確實存在著 " 濫用市場支配地位 " 的事實之後，又進一步對谷歌採取這些行為的意圖及其產生的後果進行了分析。
管理局首先對於谷歌出於保護消費者利益的目的進行規則修改和重新解釋的行為予以了肯定，認為這本身是完全合法的。但是，在管理局看來，維護消費者利益並不足以成為谷歌在相同的情況下以不同和隨機的方式對待參與者的行為提供正當依據。管理局認為，谷歌即使在採取這種歧視性的行為時沒有明確的意圖，也至少是存在著疏忽，或者說是有著機會主義行為。
那麼，谷歌為什麼要在自己的廣告規則中強調 " 免費服務銷售 " 呢？它這麼做真的是完全出於無私的目的嗎？在管理局看來，答案可能是否定的。事實上，谷歌的規則將會對那些強烈依賴其導流的企業的商業模式產生很大影響。
具體到 " 免費服務銷售 " 規則，當谷歌強調這一規則時，通過其導流的網站就會更傾向於選擇 " 免費內容 + 廣告 " 的商業模式——一方面通過免費服務來吸引顧客，另一方面則通過廣告展示來獲取收益。而谷歌除了是一家搜尋引擎外，還是一家重要的廣告服務提供商。因此，當更多的企業選擇了 " 免費內容 + 廣告 " 的商業模式後，谷歌就有了更多的業務來源。從這個意義上講，谷歌雖然強調 " 免費服務銷售 " 規則是出於消費者利益而制定的，但在其背後多少也夾雜了自己的私心。
谷歌制定上述規則的後果是什麼呢？在管理局看來，最直接的後果就是損害了網站在商業模式上的創新。如果沒有類似規則的存在，那麼網站在商業模式上的創新可能是多方面的，既可能選擇 " 免費內容 + 廣告 " 的模式，也可能選擇直接收費的模式。而上述規則的存在，則可能破壞這種多樣性，使得更多的網站都選擇 " 免費內容 + 廣告 "。
除此之外，管理局認為，上述規則的存在還可能損害那些曝光度較低的網站，使得它們更難樹立自己的品牌和口碑。儘管如我們在前文當中所指出的，谷歌會在搜索結果頁面上同時展示 " 自然 " 搜索結果和競價排名結果，但事實上 " 自然 " 排名的優化過程十分漫長，對於一個初來乍到的網站來說，要想在短時間內就被人們所看到，就只能選擇競價排名的渠道。
那麼，在 " 免費服務銷售 " 規則下，哪些企業會更願意選擇競價排名呢？答案當然是那些更倚重流量的，以廣告為主要收入來源的企業。在這種情況下，那些對流量依賴較弱的網站就很難冒頭，很難被人們所發現了。
綜合以上分析，管理局認為，儘管谷歌對於廣告規則的制定和調整存在著一定的合理性，但在執行過程中確實也出現了很多問題，產生了損害競爭的效果。據此，管理局決定對谷歌予以 1.5 億歐元的處罰。除此之外，管理局還要求谷歌對 Google Ad 廣告規則的起草，以及基於規則對廣告商進行的處罰予以更多的澄清，並通過對廣告商提供強制培訓等方法，讓廣告商及時了解規則的變動狀況。
平台規則自治的界限究竟在哪兒
雖然谷歌的這次案件發生在法國，但對於中國的網際網路實踐者和規制者來說，也具有十分重要的啟發和借鑑意義。
近十多年來，隨著網際網路技術的發展，平台迅速崛起，成為了重要的經濟組織形式。在商業模式上，平台企業和傳統企業之間存在著巨大的差異。平台企業已經在很大程度上突破了傳統企業的角色，具備了市場運作者和規制者的角色。
作為市場的運作者和規制者，平台當然有義務對其上的經營秩序負責。但這種義務很自然地就意味著平台擁有一種權力，能夠制定規則，以決定平台上的經營者和使用者究竟可以做什麼、不可以做什麼。
關於這一點，無論是在學術界還是在政策界基本都沒有什麼異議。然而，平台究竟擁有多大的自治權，其制定規則、解釋規則、執行規則的自由度究竟能有多大？又應該如何界定平台自治權與濫用市場支配地位之間的界限？對於這些問題的爭議一直就沒有停歇過。
在本案當中，管理局認為谷歌存在著在規則制定上的不明確、解釋上的不確定等問題。應當承認，這些問題應該都是客觀存在的，並且也可能引發管理局所說的阻礙網站創新、壓制曝光率較低的網站等問題。但是，如果我們站在谷歌的角度看，似乎也多少可以為這些問題找到一些辯駁的理由。
我們知道，網際網路經濟是一種高度創新的經濟模式，在很短時間內，其創新和發展都可能是迅速的。而規則是在給定的條件下寫就的，往往一個規則剛剛寫成，其對應的情況可能就已經改變了。因此，如果一個平台把規則定得非常細，其規則過時的速度也就會非常快，其本身的確定性就可能很弱。在這種情況下，一些平台在制定規則時，通常只能夠採用一些原則性的表述，而在遇到具體的問題時，才通過補充的解釋來對規則條文進行具體的解釋。
值得指出的是，這種方式並不是平台獨創的，事實上，它更像是來自於國家的實踐。目前，在多數成文法國家，法律的規定都是十分原則性的。根據情況的變化，立法者會不斷推出文件來對法律進行補充和解釋，在必要時還可能修改法律。而在具體的實踐當中，法官還會根據實際情況，根據自己的判斷對於法律條文給出自己的解釋。從這個角度看，像谷歌那樣制定原則性規則，隨後對規則進行解釋的行為本身或許並沒有太大的問題。至於在執法上存在歧視等問題，谷歌似乎也很容易找到為自己開脫的藉口。
我為谷歌給出以上的理由絕不是為了要給谷歌 " 洗地 "，而是想要說明一個問題，那就是：如果我們要想從原則上去思考平台的哪些規則是合法的，哪些又應該被視為是 " 濫用 " 行為，那麼我們很可能難以得到明確的結論。儘管我們在一些原則性問題上可能達成共識，例如平台的規則應該儘可能減少負面的外部性，應該最大化社會的福利，但一旦深入到具體的案件，這些共識很快就會轉化成爭議。
基於這點，我個人認為，在處理設計平台規則問題的反壟斷案件中，不應該簡單地根據平台是否制定了某些規則，或者採用了某些方式來維護規則而對其作出裁定。在考慮行為的同時，應該更多地看這些行為究竟產生了什麼績效。
在本案中，管理局其實已經作出了一些示範，在認定行為之外，還分析了行為的影響。對於這種分析的思路，我們應該借鑑。當然，在實踐當中，我們或許應該走得更遠。例如，我們可以考慮對行為產生的正反兩方面情況進行量化，看看谷歌廣告規則的變化究竟給消費者帶來了多大的福利增進，又對廣告商的利潤產生了多大的影響。在綜合比較正反兩方面的成本和收益量之後，再作出最終的判斷。如果是這樣，那麼整個結論就可能比單純的邏輯推理來得更為客觀、更為可信。
運作規則要與時俱進，必然伴隨各方利益的矛盾性。平台的自治與濫用，兩者之間的界限該如何界定？