作者：毛克疾來源:澎湃新聞
2019年11月13日，印度首都新德里，兩名男子經過霧霾中的印度門。 新華社 資料圖2019年10月下旬至11月，印度北方一些地區遭遇了嚴重的空氣污染。11月初，首都新德里的空氣中細顆粒物即PM2.5的平均濃度一度達到每立方米500微克，為嚴重污染級別，這種情形持續五天之久。當局宣布了為期數天的「公共健康緊急狀態」，新德里的所有建築工地被禁止施工，車輛依單雙號實施限行，學校也暫時關閉，一些公司職員轉而在家中工作。
事實上，印度的空氣污染問題一直嚴重。英國廣播公司（BBC）援引一些機構的數據稱，世界上污染最嚴重的前30個城市中，印度占了22個。世界衛生組織2018年發布的空氣污染數據顯示，2017年全球空氣污染最嚴重的15座城市中，有14座在印度，其中，新德里排名第六。美國兩家研究機構2017年聯合發布的一項全球空氣污染研究顯示，印度惡化的空氣品質每年會導致110萬人死亡，印度已經是世界上空氣污染致死率最高的地方。
顯然，作為世界上人口第二大國家的首都，人口多達2600萬的新德里在空氣污染方面已經實現了「彎道超車」，取代北京，成為全球霧霾的代名詞。
中國人，尤其是生活在華北平原的中國人，對印度人遭受的霧霾折磨心情複雜。一方面，近年來中國北方主要城市的空氣品質的確大有改善，作為中國人，我們慶幸國家的生態保護、環保治理效果漸顯，有一種作為「過來人」的得意。另一方面，我們不久以前還深受霧霾的危害，因此對印度人民的處境格外感同身受，似乎印度作為世界大國，仍在苦苦探索，還未找到治理污染的有效途徑。
從歷史的角度看，霧霾絕不是中國、印度這些發展中國家的專利，而是幾乎全球所有國家要經歷的過程，是大城市發展的「必然產物」。工業革命時代，英國倫敦以「霧都」之名聞名天下；上世紀四十到六十年代，美國洛杉磯更成為全球光化學污染的典型案例。
從國家治理的角度來看，空氣其實和治安、排水、電力、交通一樣，是一個國家、一個城市提供的重要「公共產品」。 因此，從更宏闊的視角觀察，霧霾絕不僅僅是一種天氣現象，而治理霧霾則事關能否有效且公平提供「公共物品」，直接體現著國家的治理能力與治理水平。
一、新德里的霧霾成因
污染的產生和消散速度之差決定了霧霾的嚴重程度。如果消散比產生快就雲淡風輕，而如果產生比消散快，就會導致霧霾重重。
從污染的產生看，新德里和北京其實很相似，不僅自身都是重大污染源，同時都處於污染源的包圍之中。臨近新德里的恆河平原和五河平原是印度農業最發達的地區，人口非常稠密。這個地區同時也是印度工業生產最發達的地區之一，有著大量的工廠、火電站。北京與之類似，不僅被華北平原農業區包圍，還和河北、山東的重化工業基相毗鄰。這種經濟地理布局，使得北京和新德里都不僅要承受自身城市生活的排放，還承受了大量來自周邊的污染。（五河，即印度河的五條支流。——編注）
從污染的消散看，新德里和北京都背靠高山，面朝平原。新德里北面是高大的喜馬拉雅山脈，西面是阿拉瓦利嶺（Aravalli Range）余脈丘陵，東南面則是廣闊的恆河平原。與此相似，北京北面是燕山山脈。西面則被太行山余脈所包圍，東南也是華北平原。這種西北山地、東南平原的構成，阻礙了冬季北半球盛行的北風，使得新德里和北京的擴散條件變差。簡單的說就是，冬天風颳不進去，霧霾也吹不走。
總體而言，污染產生的多，消散的少，決定了新德里和北京冬季霧霾圍城的狀況。而新德里之所以霧霾圍城，成因主要有以下幾個方面。
一是經濟活動導致的污染。近年來，印度經濟處在高速發展之中，城市活動如交通排放、建築揚塵、供暖發電等，都是重要的污染源。鄉村裡，隨著拖拉機的普及，留在地中的秸稈處理成了大問題，只好一把火燒掉。新德里臨近幾個邦，如旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦都是農業大省，因此秋季該問題格外顯著。最後，在莫迪政府轟轟烈烈的「印度製造」計劃推動下，印度近年來興建了大量的火電站，燃燒低質量的煤也對霧霾產生有較大貢獻。可以說，經濟活動增加致污染增多是必然現象。
二是貧窮導致的污染。印度相對貧困，其人均GDP僅為中國的五分之一。貧困大大縮窄了民眾對燃料的選擇，使得生活垃圾（比如塑料袋、包裝盒）、農牧垃圾（比如牛糞）成為印度人做飯、取暖的重要燃料。雖然目前莫迪政府正在大刀闊斧地推廣煤氣罐、小煤爐，以代替垃圾燃料，但如果印度人民沒有富起來，這一舉措長期也難以為繼。而且即使是小煤爐，也僅是優於燒垃圾，本身污染仍相當大。
要緩解這類污染，制約因素也是經濟成本。比如，用昂貴的進口無煙煤代替本地的褐煤、泥煤用於發電；換用燃料標準更高、排放指標更嚴格的交通工具；用天然氣作為主要燃料，等等。另外，工廠停工、交通限行這些治理措施也不是免費的，都要付出相應的經濟成本、人力成本。
但是，從印度近期的經濟狀況看，政府方面似乎很難再抽身對付環保問題。總量上，2019第三季度，印度經濟實際增速同比降至4.5%，創六年來的新低。（如下圖所示。）
印度實際國內生產總值同比增長（2016年四季度至2019年三季度）政府收入方面，印度2017年7月起推行的商品和服務稅（GST）改革效果不及預期，致財政收入大大縮水。為刺激經濟，莫迪政府推行了一系列減稅政策、基建計劃，更使其財政狀況捉襟見肘。印度政府將2019至2020財年（2019年4月至2020年3月）的預算赤字率設為GDP的3.3%。但政府公布的數據顯示，2019年4月至11月，也就是本財年的前8個月，印度政府的財政赤字已經升至目標水平的114.8%。據估算，本財年，印度的財政赤字將達到GDP的3.97%，大大超出預定目標。
可見，印度經濟目前的最緊迫任務是保增長，政府實在抽不出財力大力整治空氣。
三是政治失調導致的污染。如前文所述，新德里霧霾很大一部分來自周邊地區，比如焚燒秸稈。但對這些外部污染源，新德里地方政府似乎拿不出什麼特別好的辦法。
一方面，拿錢補貼清潔能源、農業生產的政策，經濟上政府根本無法負擔。另一方面，由於新德里與其他各地方分屬不同黨派執政，甚至有些黨派間甚至互相敵對，區域協調便更是無從談起了。
例如，目前在中央執政的印度人民黨（BJP）同時也在北方邦執政，北方邦是印度人民黨最重要的票倉，但是新德里卻由一個2012年成立的小黨平民黨（AAP）執掌。囿於政治利益，印度人民黨在中央政府層面也沒有動力進行治理。莫迪的中央政府不願為給平民黨執掌的新德里爭取清潔空氣，而得罪北方邦選民。
再如，旁遮普是錫克教大本營，錫克教徒占了該邦人口的一半，且錫克教徒多是自耕農，如果中央政府為保持新德里的空氣品質而推行禁止焚燒秸稈等環保措施，不僅可能引發旁遮普邦的政治反彈，還可能引發錫克教徒的宗教動亂。
二、中國的空氣治理經驗：發展經濟
針對造成印度空氣污染的根源，曾經「同病相憐」的中國的經驗值得借鑑。
經濟方面，中國的經驗是發展中遇到的問題一定要用發展解決。雖然說「先污染後治理」是我們要極力避免的，但客觀而言，「先污染後治理」也是一種客觀規律。這裡可以引入一個非常重要的概念：環境庫茲涅茨曲線。（如下圖所示，橫軸為X軸，圖片取自網絡。）
環境庫茲涅茨曲線，以美國經濟學家、1971年諾貝爾經濟學獎得主西蒙·庫茲涅茨（Simon Smith Kuznets, 1901—1985）的名字命名，描述的是這樣一種情形：一個經濟體在到達臨界點即圖中曲線的最高點之前，其人均收入越高，環境污染越嚴重；但一旦過了臨界點，之後人均收入越高，環境污染越少。
這一總結和我們的經驗觀察非常符合：在曲線的最右端，是美國、日本和西歐已開發國家，這些國家的人均收入高，完全可以用得起清潔能源、清潔技術，所以不僅城市人居環境非常好，自然生態也得到了很好的恢復。在曲線的最左端，則是完全原始豐饒的地方，如東非草原、亞馬遜雨林深處，這些地方因為沒有大規模現代經濟活動，自然生態保持原樣，是真的純天然、無污染。
但除了最左端和最右端以外，世界大部分國家都出於曲線中的某個位置上，印度、中國等典型的發展中國家則處於曲線臨界點附近，環境破壞也處於峰值位置。（如下圖所示，圖片為作者自行繪製。）
雖然中國和印度都處於峰值附近，但值得注意的是，中國和印度有一個關鍵的不同點：前者在臨界點店的右側，後者在臨界點的左側。中國一些城市，比如北京、上海，已經邁過了臨界點，隨著人均收入的提高，環境污染會逐步緩解，其他地區也在沿著這個軌跡不斷前進。然而，印度全國似乎還處於臨界點左邊，還處於經濟越發展、人均收入越高，環境破壞就越嚴重的階段。這也解釋了，為什麼伴隨莫迪政府上台以來推行的「印度製造」和大規模基建狂潮同步出現的，會是霧霾危機。
可見國家發展過程中幾乎是不可避免地需要向環境「借貸」，從而集中力量衝破「臨界點」。因此，污染某種程度上說是「必要的惡」。但是，印度國家能力的長期「低信用」狀況，導致印度老百姓不相信「發展的希望」，也不願意任何人繼續向環境借貸。因此，印度湧現出大量致力於環境保護的非政府組織，從生態主義、環保主義出發，寧願放棄發展，也不願意承擔污染的痛苦。
因此，從某種程度上說，能夠先集中力量發展經濟，再通過強大的經濟實力來解決發展過程中產生的負面問題，是一種強大的時間維度上的協調能力。可惜，印度做不到。
三、中國的空氣治理經驗：全國一盤棋
在治理層面，中國的另外一條重要經驗是「全國一盤棋」，即在空間上集中力量辦大事，在某些地方先實現突破，再順次解決其他地方的問題。
例如，在中央政府的協調和支持下，北京和河北出台了大量舉措。再比如，中央政府會根據河北涵養了多少水源、植了多少樹、淘汰了多少落後產能，為河北提供相關補助，用真金白銀告訴你什麼叫「綠水青山就是金山銀山」。這樣一來，利用從空氣治理中受惠地區貢獻的稅收，相對落後地區搞環保也有利可圖。
然而在印度，首都新德里和臨近的三個邦之間卻不斷陷入政治大亂斗。因為缺乏中央統一協調，面對污染問題，印度出現各種政治亂相。比如，新德里的平民黨首席部長阿爾溫德·凱傑里瓦爾（Arvind Kejriwal）呼籲旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦政府加大力度幫扶農民處理秸稈，以減少焚燒污染大氣。但是，旁遮普邦首席部長阿馬林得·辛格（Amarinder Singh）卻直接指責凱傑里瓦爾「胡說八道」，他說農民燒秸稈是成百上千年年的傳統做法，這麼多年都沒有造成霧霾，為什麼現在卻出現霧霾問題？因此，新德里的霧霾肯定是工業、交通和放鞭炮造成的污染。
這樣互相推諉、扯皮的例子比比皆是，其中最過分、最搞笑的一條，要數印度人民黨某邦的高官甚至把這個問題國際化，說霧霾是印度某兩個領國的陰謀。
由於中央和地方職能缺位，在治理霧霾問題上，沖在最前面的居然是印度最高法院。因為，只有最高法院能較少受政治纏鬥影響，得以告訴各方「競選不應是各政黨的唯一要務」，並召集有關行政人員進行問責，要求拿出解決方案。但僅憑高法一方，影響仍相當有限。
四：印度國家治理的囚徒困境
「什麼樣錯誤最難糾正？人們自認為『正確』的錯誤最難糾正。」新德里周邊的貧困農民沒有先進農業技術，只能燒秸稈肥田，由此每年都會造成不小的污染。他們有錯嗎？沒錯。印度經濟快速發展，需要廉價的燃料發電、煉鋼、燒水泥。這有錯嗎？沒錯。印度環境污染已經非常嚴重了，環保組織抗議新建電站。有錯嗎？也沒錯。這些訴求單獨拿出來都有充分合理性，但是放在一起，卻造成了每個人都厭惡的後果。
歸根結底，問題的根源正在於印度的國家能力薄弱，這體現在印度無法將種種互相矛盾的「正確行為」，在空間上和時間上進行選優排序，因此無法從國家全局利益的角度出發，做出利於中長期利益的明智決定。
與此相應，印度的國家治理陷入了囚徒困境：因為缺乏協調，相關利益各方似乎都做出了最利於自己的正確決定，但種種並行的「正確行為」缺乏協調，在互相作用、互相牽制、互相抵消後，反而造成了最壞的結果。
（本文由作者依據其2019年12月8日在上海舉行的一次公眾演講活動的文字記錄稿改寫而成。）