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評論丨建立健康穩定償債機制,扣好專項債券發行「第一粒扣子」

吳航2019年中央經濟工作會議指出,當前要把做好「六穩」工作放在更加突出的位置,用好逆周期政策調節工具,確保經濟在合理區間運行。作為積極財政政策的重要組成部分,地方政府專項債券成為了穩定經濟增長的必要著力點。

2020-01-14 18:46 / 0人閱讀過此篇文章  

吳航

2019年中央經濟工作會議指出,當前要把做好「六穩」工作放在更加突出的位置,用好逆周期政策調節工具,確保經濟在合理區間運行。作為積極財政政策的重要組成部分,地方政府專項債券成為了穩定經濟增長的必要著力點。

近年來,地方政府專項債券在產業、交通等基礎設施建設和醫院、學校、污水處理、垃圾處理等公共民生領域發揮了重要作用。2019年1-11月,全國發行地方政府債券43244億元。

發行地方政府專項債券可發揮救時和救勢的重要作用,主要體現在逆周期扭轉經濟下行勢頭,在解決經濟社會結構性問題上也具有明顯優勢,有利於帶動民間投資,加快補短板、調結構、惠民生等重大項目的建設。2019年6月10日,中央出台地方債新規,首度明確地方政府專項債券可作重大項目資本金,金融機構可提供配套融資。這可以帶動社會資金以及信貸進入缺乏啟動資金的建設項目,從而推動項目的有效落地,最終拉動經濟增長。2019年,我國地方專項債券重點用於了土地儲備和棚戶區改造,占比近七成,此外還包括公路、鐵路等交通基礎設施、水利環保、學校醫院等基礎設施項目和重點民生項目。

在地方政府專項債券發行之初,就應認真考慮到期償還的問題,扣好「第一粒扣子」,否則,剩餘的扣子都會扣錯。為了確保地方政府專項債券的安全,保障地方政府專項債券健康發展,地方政府應確保專項債券項目的規範性和穩定性,確保地方政府性基金預算收入不斷增加,降低地方政府專項債券的債務率。

我國地方政府專項債券的償還資金來源主要是地方政府性基金收入。從目前情況看,地方政府性基金預算收入來源尚不夠穩定。預算法第三十五條規定:「舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。」2018年末,地方政府性專項債務餘額達到7.4萬億元,超過當年的政府性基金預算收入(7.1萬億元)。在地方政府性基金預算收入中,國有土地使用權出讓收入達到6.5萬億元,占比91.2%。隨著房地產市場調控力度的加大,未來地方「土地財政」的收入必然會受到較大影響。因此,政府性基金收入高度依賴土地出讓金,將使地方專項債券的到期償還壓力較大。

地方政府專項債券債務率的分子是專項債券餘額,分母則是地方政府性基金收入,只有分母不斷擴大,才能有效降低風險水平。對此,應做好以下兩方面工作。

一是依法理順一般預算與基金預算的構成,各得其所、各記其功。根據預算法第九條的規定,政府性基金預算是向特定對象徵收的資金,專項用於特定公共事業發展的收支預算。但在現行財政預算管理中,部分專項收入列入一般公共預算收入中,比如,徵收教育費附加和地方教育附加,目的是多渠道籌集教育經費,改善中小學辦學條件,具有專款專用的性質;森林植被恢復費專項由林業主管部門依照有關規定用於植樹造林,恢復森林植被;水土保持補償費專項用於水土流失預防和治理。一些專項用途的非稅收入應該轉列政府性基金預算,作為政府專項債券償還資金來源。將一些一般預算管理的非稅收入納入基金預算管理,既執行了法律法規的規定,支持了公共事業的發展,同時也能夠做大政府性基金的盤子。

二是發行地方政府專項債券所對應的項目收益,應足額納入到政府性基金預算收入之中。按照地方政府專項債券的制度設計,每筆地方政府專項債券對應項目都有一定收益,這些收益應專門用作地方政府專項債券的還款來源。發行地方專項債券的財政部門,應該重視收益資金的徵收和管理,確保及時足額入庫,建立健康穩定償債機制。

(編輯 歐陽覓劍)

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