不同的社會語境,面臨不同的慈善挑戰

csr環球網 發佈 2020-01-03T03:27:19+00:00

西方社會在現代化中創造的兩項基本制度,市場經濟與福利國家,在非西方國家常常令人羨慕並引起仿效。就慈善事業而言,捐贈者權利,在賴克的問題意識中可能是個需要限制,甚至在一定時間後應該取消的東西。

美國慈善的危機?

西方社會在現代化中創造的兩項基本制度,市場經濟與福利國家,在非西方國家常常令人羨慕並引起仿效。但眾所周知,這兩項制度都是有爭議的。而它們的生命力和有效性可能恰恰來自這些爭議:對市場經濟的批評推動了福利國家的發展,而對「福利病」的反思也導致了許多「市場化」改革。 而當「第三部門」在20世紀70年代後成為熱詞時,似乎市場經濟的支持者和福利國家的支持者都齊聲叫好:市場經濟的支持者看好其「非政府性」,認為它能減少國家壟斷公共物品提供的弊病;而福利國家的支持者看好其「非營利性」,認為它能糾正市場營利慾望帶來的世風日下。但幾十年過去,西方思想界對這一部門來自兩邊的批評也逐漸興起。羅布•賴克這篇文章就是來自左邊批評的一個代表。 賴克教授首先給出了一個皮凱蒂式的擔憂:「我們生活在第二個鍍金時代,面臨著嚴重而且不斷加劇的不平等。」他從「應稅所得減免對富豪的偏袒」、「基金會的富豪權利」、「基金會缺乏問責制」、「基金會缺乏透明度」、「基金會的探索作用沒有充分發揮」等五個方面提出了批評。

但仔細分析會發現,這最後一個批評其實在某種意義上是對沖了前面幾個批評:不僅「將缺乏(對慈善機構)問責的明顯缺陷轉化為(鼓勵探索的)優點」,而且其實「偏袒富豪」的捐贈減稅激勵不也有這個作用嗎? 同時,他對基金會的三個批評也可以歸納為一個,即富豪對民間公益的影響過大。所以,這五個批評其實可以化約為兩點:美國現行減稅政策優待富豪有損經濟平等;而富豪對民間公益的影響大於一般人,則有損政治平等。 我完全理解賴克教授對這兩點的擔憂。其實如今美國乃至西方慈善的一些新趨勢也在回應這些擔憂。例如近年來流行的「社會企業」就不以減稅優惠為條件,而對基金會的公共監督立法也在加強。但是,對他的批評也可以有另一種回答,例如 : 第一,從減少實際收入不平等的角度,國家是否應該同等程度地激勵富人捐贈和窮人捐贈? 現行的應稅所得扣除的確對富人的激勵更大,但國家有必要像激勵富人那樣激勵窮人捐錢嗎? 儘管應稅收入扣除在捐贈額相等的情況下確實更有利於富人,但富人捐出的公益基金還是會遠多於他得到的稅收減免 ( 如果不是如此,那就不是一般的缺點而是倒行逆施的「負福利」了。賴克顯然也不認為美國存在這種惡政),如果因這種激勵差距使富人捐贈更多而窮人捐贈更少,從分配調節的角度講這是一件壞事嗎 ? 以賴克虛擬的「安妮和比爾」的情況為例。

誠如他的計算,在兩人同樣捐出1000美元時,相對貧窮的安妮得到國家的稅收返還150元美元,實際付出了850美元; 而富有的比爾由於本來承擔的累進稅率高,得到了390美元的返還,實際只付出610美元。但問題在於:為什麼窮人和富人的捐贈額會一樣呢? 這種預設既不符合經驗觀察也不符合邏輯推論。假如由於這種「不平等的」激勵,比爾捐1萬美元(實際付出6100美元),而安妮因捐贈激勵不足只捐了500美元(實際付出425美元),那麼兩人「捐後收入」的差距會擴大還是縮小? 當然會縮小。固然,我們不能指望靠這樣的縮小來促進平等——累進稅率等肯定更重要——但反過來說它擴大了不平等,恐怕很難成立。 美國的累進稅使富人承擔更大的稅負,這其實是以減少富人的財產自由換取平等,當然這在一定程度上是可取的,但顯然有個適度問題。如果能在不減少自由的情況下使他們多捐一點,這不也能起到分配調節的作用嗎? 否則賴克完全可以建議增加稅收的累進度,而無須在減少捐贈激勵上打主意。 當然,如果從捐贈動機的「純潔」角度講,用減稅來激勵捐贈顯然不夠「純潔」。事實上,不減稅的慈善安排 (如大部分的「社會企業」) 在美國也是存在的。但公益慈善事業的歷史和理論都表明,相對於人們對公益事業的高期望而言,「志願不足」「慈善失靈」是常見現象,「有激勵的公益心」是不能迴避的。

其實賴克在文中也不否認減稅激勵的作用,他只是希望減稅的方式從應稅所得扣除改為依捐贈額等比扣除。筆者並不反對這個主張,只是認為兩者就像高稅收與低稅收那樣各有利弊,但說哪種扣除會危及美國民主,在我看來就有點過度上綱了。 第二,關於富人影響民間公益的問題。這個問題的確存在,而且即便接受了賴克文中的三項政策建議,這個現象也不會消失。不過,早在20世紀70年代在關於「第三部門」必要性的討論中,就有人提出過民間公益與福利國家之間的分工理論 : 福利國家的公共福祉服務當然必要,它通常能夠回應多數人以及雖非多數但常人都有可能遭遇的貧困、年老、患病等弱勢狀態的需求。但它往往難以滿足那些不能得到多數票支持的特殊需求,諸如對特殊弱者的保護、對動物的保護、對自然的保護、對某些文化遺產的保護,以及賴克也提到的「探索」需求等。第三部門就是為應付這「第二種政府失靈」而出現的。它不是去替代福利國家,它的公益提供是根據「出以公心的自由原則」。既然如此,富人對民間公益影響更大,在福利國家公共福祉服務存在的前提下就應該不是什麼大弊。對於本來就不是由多數決定的民間公益而言,富人的少數與其他少數 ( 如赤貧的少數 ) 相比固然不能說更為高尚,但也不能說更為邪惡吧。

就賴克提供的資料看 : 他指出富人大宗捐助的偏好確實不同於常人的小宗捐助。在當代美國,小宗捐助多集中於宗教和「基本需求」(我理解大概是如食物銀行之類的衣食需求),而大宗捐助則偏好於教育、藝術、健康之類。實際上,這裡反映的大宗捐助偏好並沒有什麼可議之處: 現代世俗國家沒必要要求富人特別偏好捐贈教會,而基本需求保障應該是福利國家的事。民間大宗捐助偏好於教育、藝術、健康,不是很正常嗎 ?

問題可能不僅在於體制,更在於全球化本身

但賴克教授一開篇就提出的皮凱蒂式擔憂的確是存在的。嚴重的兩極分化會導致民粹浪潮和大眾期盼「新強人」,假如存在著福利國家的調節還好些,如果福利國家難以持續,問題就更大了。這種皮凱蒂式擔憂,今天的西方人確實不能再無視。 但這與賴克提到的慈善弊病有何關係呢?從他的論證中,這種關係如果不是看不出來,至少也是不夠清晰。如今西方確實面臨著「福利國家的危機」,可能正是這種危機凸顯了慈善的重要性,從而使富人對慈善的影響成為問題。但這主要是福利國家危機的結果,而不是原因。不能說因為民間慈善的發達就把福利國家搞垮了。 誠然,為激勵捐贈實行的稅收優免 ( 尤其是看起來似乎「偏袒富人」的優免 ) 損失了一些國家稅收,但是總的來講這種稅收損失肯定遠小於公益基金總額 ( 包括國家公益和民間公益的總實力 ) 的增加。就算民間公益存在著「偏好」問題,只要這種偏好支持的是好事 ( 哪怕是「次要的」好事 ) 而非壞事,它至少也可以減少國家在這方面的負擔,增加國家支持「主要」好事的能力,而不是相反。

所以,無論兩極分化還是福利國家失靈,都不是現行慈善發達的結果——儘管它可能是造成後者的原因之一。 那麼,如今西方這種兩極分化與福利國家失靈又是怎麼造成的 ? 在這方面,我認為皮凱蒂指出問題的貢獻很大,但他解釋問題並不成功。他其實主要以據說是古今中外永恆不變的r>g「規律」來解釋問題的成因。而我認為,當代這種問題主要是全球化進程中「劣幣驅逐良幣」造成的。這已另文論述,在此不詳論。 簡單的邏輯就是:如今的全球化造成「血汗工廠打敗福利國家」。在經濟上,資本從福利國家流向「低人權優勢」國家(即便直接流向受阻,也會產生間接流向,即一方的投資停滯和另一方快速的原始積累),而勞動則反向流動(主要不是通過移民,而是通過貿易以廉價勞動產品替代高價勞動),兩者的綜合結果就是西方資本(用於投資的財富) 由過剩變得相對稀缺,勞動則由相對稀缺變得更加過剩,從而導致勞資博弈格局變得不利於勞動,兩極分化也因而重新加劇。 而在政治方面,西方政治體制下左右都要「多數」,於是左派增福利易於增稅,右派減稅易於減福利,財政因此具有赤字衝動。單一國家環境下此種衝動還可抑制,全球化條件下財政效應「外溢」,更難抑制。特別是在與相反體制 (左右都要「上寵」,因此向左更易增稅,向右更易減福利) 的國家在全球化中互動時,雙方的體制病都會趨於極端化,福利國家債台高築難以為繼,而相反體制的國家財富集中伊於胡底。加上前述經濟上兩極分化導致福利需求增加,稅基流失導致福利供給趨減,情況就更加嚴重。

總體而言,不同體制的全球「市場一體化」互動,不是甲改造乙就是乙改造甲,不是劣幣驅逐良幣就是良幣驅逐劣幣,互不影響是不可能的。西方的體制當然有很多缺點,但在全球化的今天,如果只就西方論西方,很多問題是根本無解的。 因此,無論是討論慈善的危機,還是西方國家體制的危機,都必須有全球化的眼光。針對「西方問題」提出的藥方,不能不考慮它對其他國家的影響。而中國人面對西方人提出的藥方,也應該根據自己的問題意識,在全球化的層面上來討論。

捐贈者權利問題:不同背景下的訴求

賴克提到的一大問題,就是捐贈者對其基金使用的意願應該延續多久? 無疑,除了捐贈者無特殊意願的情況 ( 如直接捐贈給國庫或教會,由其任意使用),如果捐贈者有意願,那是應該儘量尊重的。但如果捐贈者的意願過於剛性,不但公益的性質確實會受影響,日久還會帶來「信託失敗」的風險。 這個問題其實自有慈善信託之日起就存在。假如一個慈善者直接與受助者打交道,比如有人在家門口直接給人布施,那不是一種社會行為,這種慈善也做不大。假如他對一個基金會進行捐贈,委託其實現自己的救助意願,那就構成了一種信託關係,這是慈善能成為社會事業的基礎。 一般認為,西方慈善有兩個源頭:在古希臘、古羅馬的古典philanthropy(慈善)形態中,捐助者主權通常相當具體,信託者的主動空間極小;而在中世紀以教會為主體的charity(慈善)傳統中, 行善的主動權完全操於教會之手,捐贈者只是通過教會向上帝贖罪,對其捐贈的用途通常是沒法過問的。這兩種缺陷都影響了公益信託的發展。 近代首先在英國普通法傳統中興起的「近似原則」(cy-pres,源於古法語「儘可能接近」)被認為解決了此問題。其原則是:當委託人的最初目標變得不可能、不可行或無意義時,近似原則允許慈善信託用於「儘可能接近」委託人初衷之目的,以防止信託失敗。

這一原則在美國尤其促進了民間慈善公益事業成長到世界領先水平。如賴克所言,那時美國尚未實行捐贈者稅收優惠的激勵政策,旺盛的慈善意願主要是由捐贈者的個人「理想」推動的。而對他們意願的尊重又因「近似原則」變得十分靈活,尤其在捐贈者離世、不可能改動意願的情況下,根據公益的目的靈活定義其意願就更為重要。典型的如傑克遜訴菲利普斯案:南北戰爭前,著名廢奴主義者弗朗西斯•傑克遜遺贈基金用於「在美國廢除黑奴制」。傑克遜去世四年後奴隸制被廢除,傑克遜家屬認為原委託目的消失,要求解除信託。但法院判決:按照接近於傑克遜初衷的原則,基金可以用於「促進自由民的教育,支持和幫助廢奴後的前奴隸」。 基於捐贈人權利的「近似原則」也是近代慈善與中世紀「贖罪」式宗教慈善的基本區別。但是隨著「群己權界」的調整,近百年來「近似原則」在慈善公益信託中的運用確實有越來越靈活、越來越受社會意願影響的趨勢。這一方面固然是因為現代社會生活變化快,「委託人的最初目標變得不可能、不可行或無意義」的機率明顯增加;另一方面也是因為實行捐贈者享有稅收減免優惠政策後,國家需要為捐贈支付一定成本,捐贈者權利過於絕對就顯得不合理了。 賴克為此提出了「對基金會設置存續時間限制」的政策建議。

他提出:「我們是否需要讓基金會的資助永久持續下去 ?」「我們是否需要永久遵從創始人的意願 ?」根據約翰•斯圖爾特•穆勒的主張和洛克菲勒基金會的實踐,他認為將基金會的壽命上限定為100年已足夠。不清楚他主張此後這些基金應該如何處理 : 是直接收歸國庫 ? 還是設立一個與捐贈者初衷無關的民間機構來掌管、使用這筆錢?如果是後者,這種機構應該如何設立? 但應該肯定,他的主張無論細節如何,總體上是符合當代慈善事業中「近似原則」的運用越來越靈活、越來越不拘泥於捐贈者初衷的潮流的。

警惕「淮橘為枳」

然而,人們在介紹這類主張時要非常小心,不要引起「淮橘為枳」的結果。賴克認為美國應該約束捐贈者權利的過度行使,特別是在捐贈者是富人的情況下,他主張這種權利應當在一定時效後被取消。這在美國有一定道理,但在其他地方則未必如此。 稅款只是國家的法定收入,而捐款是社會道德、良心的體現。擁有一個人人熱心公益、個個樂於捐助的社會是令人自豪的,而這反過來就會使同一數量級的善款濫用比稅款濫用帶來的惡果更嚴重。後者會造成公共利益的損失和政府公信力的下降,而前者除會造成公共利益損失外,如果經辦者具有政府背景同樣會損害政府公信力。更嚴重的是,無論經辦者是政府背景還是民間背景都會沉重打擊社會道德與良知,瓦解人們的公益心和社會的凝聚力。 財富被濫用可以再創造,而社會道德、公益心和凝聚力的損害則難以恢復,即使好政府面對缺乏凝聚力的社會也是難於治理的。因此,對捐款使用的監督,應當比對稅款使用的監督更嚴格。對捐款使用的監督自然也可以來自社會,但是相比稅款監督而言,捐款監督權更應該由捐獻者來行使。

捐款與稅款最根本的區別在於:稅款是一種「私對公」的繳納,它形成的是「公共財政」。公共財政原則上屬於國民,雖然國民也包括納稅者,但不僅僅是納稅者,政府在稅款使用上擁有很大的「自由裁量權」。但捐款則不同,除了捐獻者明確是捐給國庫的以外,一般捐款的用途都限於捐獻者指定的特殊對象——儘管實際操作中會有成本與管理費的扣除,但這是需要嚴格限定或約定的。 實質上,捐款屬於「私對私」的贈予。即便是捐贈給國庫,也是把國家當作「准法人」來贈予,仍然適用於私法規範,而非公法規範。儘管這種救助具有公益性質,而且對公共財政可能有替代作用,例如在總的救災需求一定的情況下,大量救災捐款會減輕國家財政的壓力,但這種特殊的「公益財政」仍不同於公共財政——如同個人認養孤兒會減輕國家負擔,但不等於該個人家庭就成了國立孤兒院一樣。 捐款既非公共財政,經辦者也不具有所有者權利。

人們「繳納」賦稅,但並不向經辦者「繳納」善款,經辦者即慈善機構只是信託者,即受捐獻者的委託轉交錢物給受助者的人。儘管在世界慈善史上有所謂「近似原則」的出現,即在完全實現捐獻者的意願不可能、不現實或無意義的情況下可以按「儘可能接近」這一意願的原則使用善款,但是這一原則賦予經辦者的「靈活性」仍然很有限,不能與國家使用稅款的自由度相比。因此捐款只能「專款專用」。這就賦予了捐獻者比納稅者更大的監督權和質疑權。 而當「公益財政」與公共財政發生關係時,各國都通行「公益優先」的原則。把國家財政轉為民間公益財政的事很常見,但把民間公益財政收歸國家財政則是越軌的行為。在當代提倡民間社會發揮主動性的潮流下,不少國家都出現把政府使用公共財政直接辦公益的「福利國家」政策,改變為更多地採用政府向民間公益組織 ( 所謂第三部門 ) 提供財政支持,讓後者來辦公益的「後福利國家」(所謂政府向民間組織「購買服務」)的政策。而如果反過來,「政府把民間組織募來的錢拿去自己辦事」,哪怕是辦好事,也容易引起爭議。

事實上,當代許多國家民間公益組織擁有的大量資源來自政府財政支援的比例甚至超過自己募捐所得。號稱最「自由放任」的美國,其第三部門掌握的資源中來自國家財政支援的比重也達到70%左右,而具有福利國家傳統的歐洲各國這一比例更高。這些國家以財政支持民間公益組織,但後者的獨立性與民間性有法律保護,原則上不會因拿了政府的資助就失去獨立性。但不能反過來,政府不「養」民間公益組織,卻可以對其發號施令,甚至把民間公益資源收歸國庫。這其中的道理很簡單:如果老百姓捐出3元,卻可以在獲得政府7元資助的情況下通過自己的自主行為辦成10元的善舉,那當然有利於調動民間公益參與的積極性。假如反過來,老百姓捐出10元錢卻被扣下7元,剩下3元到底怎麼使用也沒個交代,那他們捐獻的熱情還能維持嗎 ? 顯然,無論從哪方面講,捐贈者權利都應該剛性化。反過來講,經辦者 ( 受託者 ) 的責任也應該更加剛性。濫用稅款不行,濫用善款更是罪莫大焉。捐獻者對經辦者有監督質疑之權,經辦者對捐獻者有舉證釋疑之責。

這在汶川地震時的煙臺「愛心捐款」風波,尤其是近幾年持續發酵的紅十字會公信力風波中有很好的體現。 總之,賴克提到的當代美國慈善事業中的問題確實存在,但其嚴重程度是否如作者所說實在大有可疑。他具體提出的前三個政策建議——「第一,對基金會的規模設立最低門檻;第二,對基金會的存續時間設限;第三,引入同行評議的社會規範」以及文章開頭提出的對捐贈者「應該用固定稅額減免來取代應稅所得減免」,這些在美國的條件下都值得考慮。在全球化時代,一國的體制與他國的改革不再無關。就慈善事業而言,捐贈者權利,在賴克的問題意識中可能是個需要限制,甚至在一定時間後應該取消的東西。但是在別的地方,這種權利不僅需要保護,而且可能是「慈善事業支持社會進步」的一條通道。

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