民國時期，因自然災害頻發、戰亂頻仍，加之日軍侵華時期人為的傳播，中國出現了「無年不疫，無省不疫」的狀況。雖然政治統合、社會動員和組織能力的底下，醫療衛生技術的落後，防疫體系的不夠健全等因素，使得每次打的疫情都死亡過萬，但是，當時積累起來的防疫經驗，諸如阻斷交通實行嚴格隔離、動員民眾進行防疫、把公共衛生納入政府基本職能等，仍沿用至今。
1939年2月27日，即民國二十八年，一封A字號急電呈送到了重慶國民政府行政院。
信件來自寧夏省主席馬鴻逵。
寧夏自去冬迄今元旱，瘟疫流行，人民患白喉癘疹，因而死亡者為數甚巨，尤以孩童夭折最多，現時屆春令，必更猖獗，本省僻處西陲，衛生設備全無，醫藥尤不齊全，雖蒙西北防疫處派潘技正來寧協助治療，但以一二人力量收效甚微，差蒙綏防疫處仍在蘭州，現無工作，擬請飭該處全部人員及藥品即日移寧，以資治療患者預防瘟疫以重民命而固邦基。
伏乞
現存於南京第二歷史檔案館的檔案顯示，時任行政院院長的孔祥熙很快批覆了馬鴻逵的請求。彼時的蒙綏防疫處是一個防治獸疫的機構，並沒有防治人疫的專業人員和設備，但大疫當前，已顧及不了那麼多，國民政府行政院便電令蒙綏防疫處迅即分出一些人員，緊急遷往寧夏，參與撲滅疫情。信中所提到的西北防疫處，設置於蘭州，是民國政府1934年設立的地方性防疫機構。
彼時，舉國防疫能力之捉襟見肘由此可見一斑。中華民國曆時38載，卻是一個瘟疫頻發的時期。在《民國時期的傳染病與社會》一書中，作者張泰山的研究顯示，民國時期，因自然災害頻發、戰亂頻仍，再加之日軍侵華時期人為的傳播疫情，中國呈現出「無年不疫，無省不疫」的狀況。據統計，民國年間，僅法定傳染病和指定傳染病中造成死亡萬人以上的重大疫情就達59次之多，涉及鼠疫、天花、霍亂、傷寒、痢疾、白喉、回歸熱、瘧疾8個病種。
圍追堵截：民國防疫的第一次大考
1917～1918年，綏遠（今內蒙古西部）、山西肺鼠疫的流行，是民國時期北洋政府對傳染病實施防疫的第一次大考驗。
1917年8月，鼠疫爆發於綏遠伊克昭盟烏拉特前旗扒子補隆（今新安鎮），9月下旬，傳入包頭，10月中旬傳入土默特旗、歸化（今呼和浩特），11月擴散至全區27個旗縣，後經到薩拉齊貿易的商人傳入山西大同縣，該縣是年7個屯發生鼠疫。死者症狀都是頭痛、胸痛、乾咳、痰中帶血、吐而不泄，與清朝宣統三年東北的肺鼠疫相同，從而引起中外人士的注意。
此時，綏遠疫情已十分嚴重，「全區八縣，未染疫者僅東勝一縣」。歸化城則「死亡枕藉」，附近的村落「死者不絕，生者逃避……人煙幾斷絕焉」。時人描述瘟疫給人造成的心理恐慌：「風淒雨愁，無天無日，白晝相逢，人鬼莫辨，則回視自身，亦莫知是生是死也。」12月，疫病呈大流行之勢，沿著鐵路和交通線迅速向別的省區傳播。
鼠疫發生後，當時的北洋政府遲至12月13日才得到報告。為應對此次疫情，北洋政府決定由執掌防疫事務的內務部組織具體防治工作。經過近兩個月的籌備，次年2月12日，檢疫委員全紹清才率領陸軍軍醫學校的醫官和學生180多人到達綏遠，開始了實質性的撲滅疫情的工作。
上海交通大學歷史系教授曹樹基長期從事中國疫病史研究。他說：「當時的政府有鑒於幾年前東北三省鼠疫流行的教訓，非常重視防控鼠疫，把這項工作提高到可能亡國滅種的高度去看待，閻錫山甚至不惜動用軍隊全力防疫。」
鼠疫由綏遠傳入山西大約是1918年1月份。1月1日，內務部曾經電詢山西省府有無疫情發生，「而地方知事不知肺鼠疫在潛伏期內傳染性之毒烈，皆以無疫入告」。到了1月5日，山西右玉縣突發現致死現象，閻錫山便急令在晉北阻斷交通，設置四道防線，均由軍隊把守，並在省城太原附近各縣加派軍隊分段檢查。
疫情傳播的初期，閻錫山即根據西醫，確定鼠疫為「有防無治。」此次防疫大戰中，眾多官員由於組織防疫不力而被閻錫山撤職和記過。
例如，2月1日，閻錫山致電應縣知事：「據調查報告，該縣東關及賈寨、黃尾子、剪子鋪等處，瘟疫甚烈，剪子鋪死八九人，即棄屍野外……此事關係多數生命，該知事竟毫不過問，以致傳染日烈，實屬玩視民命，著先記大過二次，仰即派警迅將疫屍消毒深埋，毋再疏忽，致干嚴辦。」
同時，山西緊急成立防疫總局，鄰疫區各縣設立防疫分局，由縣知事擔任局長，並將防疫組織進一步細化，一直延伸到村一級。例如，在當時的重災區右玉縣，在防疫分局下設立事務部負責來往文電布告、衛生部負責清潔街道、調查部負責查報染疫及疑似病人、消毒部負責疫地及疫死者消毒、掩埋部負責埋葬死者屍體。
為了控制疫情傳播，北洋政府果斷切斷了京綏鐵路。閻錫山則實行了更嚴格的交通管制和隔離措施。在他所設的四道防線中，只留有殺虎口、雁門關等22處通道，派重兵把守實施檢疫，其他一律阻斷。
檢疫時，除防疫人員與郵遞員憑防疫總局所發的特別通行證予以放行外，「凡來自疫地者，均須截留七日，先以石灰酸水消毒，然後更換制發新衣，送入隔離所內，每日須受醫士診斷二次，如有發現病狀或疑似病者，立時移入病院，將原之房屋嚴重消毒，如經過七日無病，給照放行」 。
此次防疫大戰中，山西防疫總局設立了兩種形式的臨時醫院實施救治，疫病院和疑似病院。疫病院設於有疫地點，專收鼠疫患者，病人一人一室，不得互相來往，不准親屬探視。疑似病院專為收治疑似患者，凡發現有頭痛、發熱、眼紅、咳嗽等病狀，就送到這裡，在醫生准許下親屬可探視，但必須與病人相距3、4尺，時間以10分鐘為限。
因為防控得力，這場來勢兇猛的肺鼠疫終被逐步撲滅，前後流行長達10個月之久，以綏遠、山西為重點疫區，疫情波及直隸、山東、安徽、江蘇等省，共疫死1.46萬人，損失慘重。
1918年的山西防疫，在中國公共衛生史具有轉折性意義。正是從此次防疫戰爭開始，北洋政府在內務部設立了防疫委員會，制定衛生法規，劃定區域防疫並推行科學的防疫方法，以防疫為主的公共衛生成為中國政府的基本職能。
正如閻錫山所言，衛生防疫是一場保衛家園的戰爭。
預防注射：現代醫學的緩慢漸進
鼠疫，是中國近代歷史上最為常見的傳染病。從明清兩代，一直到民國初年，儘管中醫醫生們為防治鼠疫想盡了辦法，但療效始終不令人滿意。大多數民眾認為，鼠疫「無藥可治」，是為天災。作為一種傳染性極強的疫病，臨床醫生因不知預防而被感染的例子不勝枚舉。1943年，福建邵武發生鼠疫，有部分老中醫不注意預防，挨家挨戶去看病，結果紛紛染疾身亡。疫情傳播的後期，大多數中醫大夫都拒不出診，甚至逃離他鄉。該縣老中醫曾總結了一個應對鼠疫的經驗：「應逃則逃，不逃則守。」意即如沒法逃走，則避免與病人接觸，這道出了中醫應對鼠疫等傳染病的無奈。
當時的雲南民眾相信鼠疫是「癢大老爹」引起，所以讓婦女裸體去抬鼠疫死者的棺材，以為「婦人精者屁股抬棺材，癢大老爹就不好意思跟她來，這樣做法會少死一些人」 。為了遏制瘟神惡鬼，人們紛紛祈求神靈庇護，所以疫區迎神賽會頻繁舉行。雲南一帶的民眾一度奉「都天太子」為瘟疫之主，所以，大多數縣都設立了都天太子廟，越是瘟疫橫行，都天太子廟越是香火旺盛。
應該說，傳統的中醫，在應對鼠疫等瘟疫方面明顯落後。現代醫學治療鼠疫是注射或服用抗生素，或是注射抗鼠疫血清，但這些治療鼠疫的特效藥直到20世紀20年代才發明。
民國時期疫情的頻繁爆發，讓現代醫學防疫措施——應急預防接種——逐步形成了規程。1919年，國民政府中央防疫處成立之後，先後生產出一大批質量可靠的產品，如牛痘苗、霍亂疫苗、白喉抗毒素等，滿足了一些省份應急預防接種的需要。
不過，民國時期，我國許多偏遠省區各自為政，再加之交通不便，防疫體系很難貫徹統一。1942年，當鼠疫在閩南肆虐時，西醫治療鼠疫的常用藥品已經有片劑「大健風」和名為「百浪多息」的注射劑。當時，很多人已經將這兩種藥視為救星。但這些藥是天價，一般人買不起，一對鼠疫血清價值一二兩黃金，一瓶鹽水賣幾十元光洋，而當時一桌上等翅席只需花光洋30元。
1931年，長江流域發生特大水災，霍亂、天花、傷寒等同時流行，南京國民政府開展了應急預防注射。起初，許多老百姓的第一反應是躲避，或者求諸神靈，許多地方政府不得不採取強制注射的方式。例如，1932年南昌霍亂流行時，當地政府由公安局商請憲兵帶領注射隊於馬路通衢截阻行人強迫注射。
預防注射，逐漸成為了國民政府預防疫病的主要手段。在幾乎年年有打仗的民國時期，政府為了首先確保政府工作人員不因傳染病而癱瘓，對預防接種尤為重視。
1938年2月，國民政府已經遷至武漢，為了預防疫病流行，行政院特要求衛生署為政府工作人員預防接種。下面是行政院發給各部委的關於預防接種的公函：
查現屬春令，時疫最為流行，經與衛生署接洽，施行院屬部會在漢員工預防注射。查照會部在漢職員及工役人數送呈衛生署並接洽注射日期地點，以便該署派員前往。
1939年4月，國民政府遷至重慶，再令衛生部門及時為政府工作人員接種：
重慶市衛生局為預防天花及霍亂傷寒流行起見，擬免費施種牛痘及推行霍亂預防注射或霍亂傷寒混合疫苗注射，以資分別預防而保健康。
公共衛生：動盪社會的軟肋
按照現代公共衛生學的定義，公共衛生是社會有組織的預防疾病，延長壽命，促進健康的科學和藝術。既然是有組織的活動，多半就是政府的活動。在公共衛生領域，政府扮演著主導的角色。
國民政府定都南京後，於1927年4月設立內政部，署衛生司，掌管衛生行政事宜。後來，衛生署的隸屬關係數次變更，但防疫工作始終是衛生部或衛生署的重要職能之一。1928年10月，南京國民政府在成立衛生部的命令中說：「衛生行政之良否，不惟關係國民體質之強弱，抑且關係到民族之盛衰。吾國對於衛生向多忽視。際茲時代，健全身體，鍛鍊精神，消除疫病，潯屬重要，著即設立衛生部。」
防疫司主要負責傳染病、地方病、獸疫的調查及撲滅事項，以及海港航空車船檢疫、牲畜屠宰、國際防疫事項。傳染病防治是一項技術性很強的工作，僅僅有了衛生行政組織還不夠，它還必須有防治的業務機構，即防疫科研機構和醫療機構，作為技術支撐。民國中央防疫處是北洋政府利用防治1917～1918年綏遠、山西一帶鼠疫所剩餘款，於1919年3月在北京設立。中央防疫處在南京政府成立後作為永久機構隸屬於衛生部，後隨南京政府數次遷移。
1939年5月，當時國民政府已遷都重慶，因日軍飛機轟炸，重慶市民死傷嚴重。為了組織好防疫，蔣介石曾親自下令做好消毒防疫工作。例如，蔣介石5月31日的一份訓令中稱：「本市迭遭空襲，屍骸雖經掩埋而未消毒，希嚴令內政部及市政府飭屬分別組織消毒隊，辦理災區及掩埋場消毒等。」
6月2日，行政院長孔祥熙回函稱：「蔣委員長賜鑒，代電敬悉，已令飭內政部及重慶市政府切實辦理具報。謹復。」
6月23日，重慶市市長賀國光亦回函稱：「本市自五三以來，迭遭敵機轟炸，各處被難民眾屍體，或以挖掘不及，或以覆土淺薄，發生腐臭，本局為防疫病起見，即派員加緊防疫注射，並令飭環境衛生隊抽派衛生稽查員十二人，人夫役四十八名，組織消毒隊十二隊，自五月七日起，隨帶漂白粉石灰等藥品，逐日分赴被炸災區。」
從以上檔案看出，消毒防疫關係到陪都重慶的穩固，在蔣介石的親自過問下，防疫工作進行得非常迅速。除此之外的其他公共衛生政策，由於戰爭因素，自然很難得到貫徹執行。各省各地區，對公共衛生的認識也大多是在防治傳染病的經驗中逐步確立。
一些發達地區的公共衛生水平顯著提高。1936年，上海市政府為了預防霍亂，開始免費向貧民供應自來水。作為一種新事物，自來水在中國的出現和發展，大大推動了公共衛生事業，發揮了防疫的作用。
1942年，國民政府已還都南京。蔣介石曾發出訓令：「查增進民族健康，為國家基本活力所系，其中應辦各項事宜，尤以改良飲水（創設簡單給水工程）及防止傳染病流行兩項為當務之急。應由各省市政府特加注意，務於本年度衛生工作內列入以上兩項，切實辦理。」
從20世紀30年代開始，民國政府逐步形成了衛生行政與醫療救濟相結合的縣—鄉鎮—保三級醫療衛生體系，逐步將防疫範圍擴大，以提高防疫的反應速度。不過，受制於政治體制的整合能力、社會經濟發展水平、人才匱乏等因素，這套體系並不是很有力。
民眾動員：生命代價的歷史經驗
「中華民國十九年，秋歌鬧到七月天，不為銀子不為天，只為瘟疫帶上天。」這是曾經流傳於陝北的民謠。1930年，陝北的鼠疫，曾經給這裡的老百姓，留下痛徹心扉的記憶。
只有正確的認識瘟疫，當其洶湧襲來時，才能選擇科學的辦法阻斷傳播。這樣，宣傳動員，就具有天大的重要性。1918年，山西鼠疫防治中，山西防疫總局非常重視防疫宣傳，宣傳方式上力求通俗易懂。
閻錫山令山西防疫總局將《督軍為防疫告諭村長副》《督軍為防疫警告人民》兩文告，各印20餘萬張，編寄鄉村，對控制疫情蔓延起效甚大。在《督軍為防疫告諭村長副》中，閻錫山要求副村長散發傳單給村人，並加以講解，教人明白知道，再張貼於眾人容易看到的地方，告知村人暫時不要出外行路，村中備生石灰，隨時做消毒之用。
此次瘟疫中，宣傳無疑產生了強大的作用，成為一次民眾動員的典範，為防疫提供了可資借鑑的樣本。
1932年，江西南昌霍亂流行，而「居民大多數不明原委，視若平常」。為促使居民覺悟，「使識字者與不識字者皆知霍亂之危險……傳染之迅速以及預防方法、診治途徑」，江西臨時防疫委員會動用了當時所有可能的宣傳動員方法，例如，廣帖標語（分圖畫、文字）、散發傳單（分淺、顯、詳、實）、藉助報刊開闢防疫專欄、由注射員隨時宣傳勸導、鳴鑼吶喊等。
當時宣傳的標語，已經顯現出現代防疫意識，如：霍亂、傷寒、赤痢，夏天最容易發生之疾病；不喝生水、口渴必要喝開水；不吃生冷東西，所有食物必須煮熟，趁熱就吃；快來打防疫針。通過淺顯的文字，讓民眾了解了霍亂等傳染病的傳染源、傳播途徑及簡單的預防方法。1932年，南京的霍亂防治宣傳中，除通過報紙、電影、廣播等手段外，衛生署甚至還請航空署派飛機數架，環繞南京城內外散發防疫傳單。
在瘟疫此起彼伏，橫行大江南北的民國，國民政府還逐步形成了一套程序化的宣傳動員機制。廣大民眾因此逐漸對瘟疫有了認知，主動接受防疫的積極性大大提高。1940年，即民國二十九年，一介平民、河南人周魯嚴曾上書蔣介石，向中央政府提出了一個防疫的中肯的建議。該建議由行政院而至內政部再至衛生署，引起了國民中央政府的重視，原因大抵是周魯嚴的建議切中了要務。周魯嚴說：「大亂之後，必有凶年。所謂凶年者，固非一端，而疫為其首。依此戰爭，測將來大疫必為熱血症。」為此，他建議國民政府飭令河南省政府「收取鮮地黃榨汁裝瓶以備將來熱血瘟疫之用。」
民國初期，社會處於由傳統向現代變遷的轉型時期，現代防疫制度很不成熟，政治的不確定因素造成政府整合能力低，社會動員不徹底，防疫過程中「民情仇視防疫」，甚至流血衝突比比皆是，使防疫績效大打折扣。
然而，疫災的頻繁發生，讓民國政府在死亡的陰影下，也積累了諸多防治疫病的寶貴經驗，諸如阻斷交通實行嚴格的隔離、動員民眾進行防疫等，直到今天仍在沿用，這些看似習以為常的防疫手段，確是經過了無數人的生命總結出來的。
END