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脫歐之後的英國,會更「舔」美國嗎?

早在2016年脫歐公投之時,鮑里斯·詹森——現任英國首相——當時還是倫敦市市長,就已經預言,一個繁榮昌盛的英國將成為歐盟之外「美國的更好、更有價值的盟友」。

2020-02-06 13:28 / 0人閱讀過此篇文章  

【文/明頓·貝多斯 譯/觀察者網 武守哲】

英國脫歐的推手們勝利了。他們選擇將英國和美國更為緊密地綁定在一起。

早在2016年脫歐公投之時,鮑里斯·詹森——現任英國首相——當時還是倫敦市市長,就已經預言,一個繁榮昌盛的英國將成為歐盟之外「美國的更好、更有價值的盟友」。前英國國際貿易大臣霍里林(Liam Fox)2018年也對脫歐後的英國有過充滿期待的展望,長期以來,英美兩國的關係本就「很特殊」,脫歐會讓英美關係邁上一個「千載難逢」的新台階。

然而,本周之後英國就將進入實質性的「非歐盟身份」階段,他們很可能會突然發現在關稅、商貿和高科技合作領域,會遭到美國的當頭一棒。如果英國政府堅持向美國徵收數字化服務關稅以保護國內高科技企業不受衝擊,那麼美國也將無情地對英國的汽車出口徵收報復性的懲罰性關稅。

儘管美國本土龐大遊說集團諫言,如果這麼搞的話有可能會危及英美兩國的情報共享體系,不過1月28日,英國首相詹森依然決定,將允許中國企業華為「有限」地參與英國5G網絡建設,美國國務卿彭佩奧早就警告英國,如果不把華為完全排除在英國5G建設之外,那「中國將會控制英國的網際網路未來」。

1月31日,在英國倫敦,一名女孩揮舞英國國旗。倫敦時間1月31日晚11時,英國正式「脫歐」,結束其47年的歐盟成員國身份

詹森裁決華為問題的時間,恰好趕在這件事兩天前:即按照日程安排,1月30日彭佩奧將和英國第一國務大臣多米尼克拉布(Dominic Raab)在倫敦舉辦一場高級別公開對話,主題是「特殊關係的未來」。伴隨著大批脫歐支持者歡快唱起的勝利歌聲,乍一看上去英美的外交關係卻陷入某種程度的尷尬。總部位於華盛頓的著名智囊機構布魯金斯學會(Brookings Institution)的研究員托馬斯·賴特甚至撰文,形容這是「自1956年蘇伊士運河危機以來英美關係的最低谷」。

賴特在文章中還引經據典,列舉了川普執政團隊之前是如何羞辱、折磨英國前首相特蕾莎梅的。雖然相比梅政府時期,川普和詹森的關係更為融洽,但雙邊關係的緊張感並未完全消除。與此同時,出現了歐洲其他國家和英國爭相在美國面前邀寵的局面,年富力強的法國總統馬克龍最近就強調「法國才是美國最古老的盟友」。中國的崛起也吸走了美國投向歐洲的目光。

後脫歐時代的英國,不確定性的意味還要再增加幾分:除了與美國的關係之外,還有英國如何調整在整個世界中的地位。前德國總理施密特曾經一語雙關地這樣形容英美關係,即所謂的「特殊關係」是一種不平衡的雙邊外交關係,而且不平衡到這樣一種程度:只有其中一方認識到這種不平衡的存在。

半個多世紀以來,作為「歐洲俱樂部」成員之一,英國在歐盟的羽翼下可以不用過分操心他們在世界上的影響力到底如何。作為鼓吹英美特殊關係最熱心的鐵粉之一(這些鐵粉現在還健在的已經不多了),前首相布萊爾說美國是「我們和歐洲之間的橋樑」,向美國靠攏的外交政策在1997年把他推向了首相的寶座,英國本可以在大西洋兩岸都可以施展相當強的影響力。但目前這座橋樑正在坍塌,意味著英國的存在感也將隨之回退。

前英國首相布萊爾與前美國總統小布希(@路透社)

二戰之後,英國在美國的陰影之下一直苦苦尋找自身定位。邱吉爾曾經把英國設想為「民主三大環」中的其中之一,這三大環分別是大英國協國家、英語母語圈和整個歐洲。1946年,在密蘇里州的富爾頓,邱吉爾炮製出了與美國形成「特殊關係」的提議,表示要與那些以英語為母語的國家不但要在民間建立「兄弟」般的情誼,而且要加深軍事合作;另一位英國前首相麥克米蘭(Harold Macmillan)卻曾經自命不凡地將英國比喻成師者雅典,而把美國比作羅馬帝國,說要好好教訓一下「粗鄙、吵鬧的」美國人如何運作一個冉冉上升的帝國。

二者的姿態都不能令外界信服。1962年,美國前國務卿艾奇遜把英國描述為一個丟了帝國江山但還沒找准自我角色的尷尬國家。它基於和美國的「特殊關係」,試圖和歐洲其他國家保持距離,並自認為是大英國協的首腦,但「已經力不從心」了。

1973年,英國加入了歐盟的前身——歐洲經濟共同體(European Economic Community),這不失為一種解決自身定位的有效方案。前美國駐英大使雷·賽茨(Ray Seitz)在1994年的離職演講中如是說:「如果英方的影響力在巴黎或者柏林變弱,那麼很可能在華盛頓也變弱了。」換一個版本就是布萊爾的說法:「加強在歐洲的影響力就是加強與美國的關係,除此之外我們別無選擇,與一方強聯合也就意味著和另一方的聯繫也變強。」

無論英美關係是否真的「特殊」,兩者的互動經常讓人感到擔憂。除了蘇伊士運河危機之外,英國首相哈羅德·威爾遜因為拒絕在越戰問題上支持美國,和美國總統雷頓·詹森齟齬不斷。柴契爾夫人執政期間和美國總統羅納德•里根的關係相當融洽,但里根的繼任者喬治·布希卻說:「里根只是饞她的身子。」1983年美國入侵格瑞那達,雙方就此問題曾一度爭吵不休。

1988年,美國總統里根在白宮與來訪的英國首相柴契爾翩翩起舞(@AP)

但在接下來的幾年裡,英美的關係卻越走越近。以諾貝爾獎為例,英美在諾貝爾各獎項聯合獲獎的人數高達28人。007的飾演者丹尼爾·克雷格也走進好萊塢繼續他的「偵探」生涯,而諸如像雷妮•茨威格這樣的美國好萊塢女演員反向走進英國,一口英音,在《BJ單身日記》(Bridget Jones)中擔綱主角。

雙方的經濟往來日益加深。紐約和倫敦這世界兩大金融中心是競爭對手,也互相依存。英國出口的貨物總量中,有五分之一去到了美國,是排名第二的德國的兩倍還多。與美國的進出口往來,占到英國總量的15%,而美國對英投資則給英國帶來大約150萬個工作崗位,而英對美投資,給美國創造了130萬個工作崗位。美國對外投資總額,英國至少占到了10%。

比上述因素更重要的,是英美兩國的文化價值觀以及合作習慣讓雙方緊緊綁在一起。前美國駐英大使尼古拉斯·伯恩斯(Nicholas Burns)說過:「英美雙方最為互信,合作程度也最緊密」;在美國的外國使節,英國可以享受到其他國家沒有的「特權」,歐巴馬的智囊團成員,歐洲問題專家阿曼達·斯羅阿特(Amanda Sloat)把英國定性為最和美國「心心相通」的國家,是通往歐盟的「第一門戶」。2019年10月,埃莫森民調機構(Emerson)數據顯示,有40%的美國人認為英國是其最有價值和戰略合作夥伴,遠遠高出排名第二的加拿大(這個數據是22%)。

英美兩國合作的經典案例有這麼幾個,首先始於二戰期間的邱吉爾和羅斯福的戰時聯盟;然後又有柴契爾和里根的自由市場理念打造的「自由聯盟」;還有伊拉克戰爭期間的布萊爾和小布希的聯手,兩國最高領導人輪番協力互幫互助。

目前對兩國「特殊關係」面臨的最大問題是詹森和川普是否會按照原有的合作基調走下去。他們有很多共同點,而且互相毫不諱言公開表示很欣賞對方,這一點也許絲毫不讓人感到意外。然而其他國家的領導人比如馬克龍,在和川普打交道的過程中逐漸領悟到,對和川普的「兄弟情」期望過高是很不明智的,而且川普如果在很多重大問題如伊核議題上希望詹森完全站在他這一邊,估計也會失望而終。

2011年5月,卡梅倫與歐巴馬在唐寧街吃燒烤(@BBC)

究其個人來講,詹森在諸多地緣政治問題上本能地還是更靠攏歐洲大陸,無論是氣候變化還是烏克蘭問題。前英國駐美大使彼得•韋斯特馬克特爵士(Sir Peter Westmacott)認為,只要川普還在台上,「在價值觀和利益權衡上,相比美國,英國看起來依然更和歐盟步調一致」,前不久剛卸任的歐盟外事代表莫格里尼(Federica Mogherini)也持同樣的看法。

華為事件可謂是後脫歐時代的英國外交政策的一個實驗。接踵而至的是另外兩個重大領域:國防和對外貿易。傳統上講,英美在軍事、核武和情報共享問題上的關係已經緊密之極。過去三十年來,英國軍隊每每在重大戰事中與美軍聯手。菲利普•布里德勒夫(Philip Breedlove)是美國一位退休的將軍,曾與2013-2106年在北約最高聯合指揮部任職,他說:「英美聯合作戰的方式,讓我們分不清彼此」。

造成這種現象的部分原因是因為英美軍界的單方面融合。幾乎每一名英國陸軍上校都主修過美國式的軍事課程,超過1000名英軍士兵或者民兵預備役依然在美國29個州修習服役,而且很多軍事設施肉眼可見的英美共享,英國比其他任何國家都深度參與了F35戰鬥機的研發和實踐,而且英國還仰仗美國修建其核武兵器庫並承擔部分維護費用。

兩國的線人和情報人員同樣也高度依賴對方。英國政府通訊總部(GCHQ)和美國的對等部門國家安全局(NSA)都隸屬於五眼聯盟系統,此外還有澳大利亞、加拿大和紐西蘭三國的參與。

愛德華•斯諾登,這位前NSA的供應商,他解密的資料顯示,英國在五眼聯盟中的待遇相當優渥,2009-2012年,美國向GCHQ支付了一億美元的管理費,而且60%的英國情報戰線上的高附加值硬體都採購自NSA。但雙方都因此受益。前NSA主管麥可·海登(Michael Hayden)曾告訴和他同級別的英國同仁,一旦馬里蘭州的NSA總部米德堡(Fort Meade)遭到毀滅性打擊,他會考慮把美國電子情報戰線機構暫時委託給英國。

五眼聯盟:美國、加拿大、英國、澳大利亞、紐西蘭

這種親密戰略夥伴關係可以追溯到二戰期間。但這並非一成不變。智囊機構美國企業研究所AEI(American Enterprise Institute)警告美國情報部門的決策者:「當規則需要認真被執行之時,英國都將危險地變得像其他西方軍隊一樣,而不是美國的首選合作夥伴。」

近些年讓美國最惱怒的是英國削減了軍費。2015年,時任美國總統歐巴馬要求英國首相卡梅倫必須要攤付應有的那一部分軍費份額,這些言辭預示了未來的川普的經典話術。駐伊美軍最高軍事指揮官Ray Odierno說,他很關注目前的財政緊縮狀況,過去五年美國陸軍的軍費開支實際減少了18%。

這些警告短時間內確實刺激了英國軍費的增長。不過,三年後,川普手下的國防部長馬蒂斯再次向他的英國同仁開火,他在一封信中這樣寫:「美國和法國一致認為,現在是時候大幅增加我們的國防預算了」,並且帶有些惡意的威脅,「保持英國成為美國的合作夥伴符合我們雙方共同的利益」。在美國的威逼之下,又促使幾方匆忙增加了國防支出,但英國卻難以跟上美國的步伐。英國軍隊的規模已經連續9年不斷減少,脫歐之後縮減軍隊規模的勢頭還會進一步延續。

不過,美國外交和軍方內部人員依然對英美關係危機論以及法國可以替代英國論等諸如此類的觀點不屑一顧:「英國依然是我們最得力的軍事合作夥伴,也是我們在政治上最有價值的夥伴」,前五角大樓主管歐洲和北約事物的蕾切爾·艾勒胡斯(Rachel Ellehuus)這樣說。

然而,英國方面卻屢屢出現搖擺不定的跡象。1月12日,英國國防大臣本·華萊士質疑美國是否還是個可靠的軍事夥伴,而且他警告美國,英國可以在監控體系和空中防禦方面不依賴美國:「我們不能把雞蛋放到同一個籃子裡。」在未來十年,英國在美國裝備上的支出預計將達到320億美元,約占英國每年國防預算的7%。

但英國想拓展軍事合作夥伴的選擇卻極為有限。脫歐讓英國擺脫了一部分本來用於歐盟聯網的軍費開支,但卻被排除在全歐衛星導航系統之外。英國放飛自我的姿態所付出的代價可是相當不菲:如果英國單獨衛星組網,成本至少要50億英鎊。因此,英國在對安全、國防和外交政策進行全面審查時將有很多工作要做。首相詹森承諾,這將是自冷戰結束以來最徹底的自我評估。

2019年4月30日,英國皇家海軍第一海軍大臣菲利普·瓊斯(左)和美國海軍司令約翰·理察森簽署進一步軍事合作的聲明

「特殊夥伴」關係遇到的另一個挑戰是商貿領域,這同樣令人擔心。英美雙方就如何對待華為的問題上一已經有了一些積怨。參議院軍事委員會任職的共和黨黨員湯姆·科頓(Tom Cotton) 發推:「我擔心英國在擺脫了歐盟的羈絆之後,會向北京三叩首。」

然而,英美都想達成一份新的商貿協議的願望是無可置疑的。雙方誌在簽署更全面的自由貿易協定,以消除非關稅壁壘。談判者們都非常熱心研究如何保護智慧財產權,認可彼此的專業資格以及保持數據的自由流通等等領域。

如果英國真的想要這份商貿協定,可謂唾手可得。因為美國早就制定了一份旨在針對忠誠的商業夥伴的模板貿易協議。智囊機構,歐洲國際政治經濟中心的戴維·亨尼格(David Henig)認為,按照這份模板操作,英國可以毫不費力地簽署有關關稅削減和服務的大部分文本。作為一種姿態,美國人可以給英國提供特殊的綠色通道,將其納入美國的公共採購市場。

的確,美國官方一直在幫助英國同行加快脫歐的步伐。在某些情況下,他們會告知英方與歐盟進行談判的時候會有哪些潛在的絆腳石。這份「溫情」也僅僅部分出於美方想盡力拉攏英國的企圖。該姿態也反映在美國對歐盟某些條規的嗤之以鼻——讓英國儘快脫離歐盟法條的軌道。

在某些關鍵領域,英國將不得不在美歐的監管體系之間做出選擇。拿食品標準問題來說,典型案例便是有關氯化雞的辯論。歐盟根據其牲畜食品安全預防原則(必須有嚴格的科學證明食用氯化雞是安全的)禁止進口氯化雞。而美國在這方面則反其道而行之;必須有科學證據證明該產品不安全,否則便是安全的。

英國政府1月28日表示,將允許中國企業華為「有限」地參與英國5G網絡建設(@天空電視台)

美國談判代表嘲笑歐盟的做法是「不科學的」。無論如何,如果英國人選擇美國那種認證方式,他們可能會很快發現自己陷入到歐盟的非關稅壁壘中。因為歐盟已經明確表示,英國脫歐之後,未來與英國的任何自由貿易協定都必須包括「不公平競爭優勢」條款,這些條款的設定旨在避免對自然環境的破壞和規避某些監管措施。換言之,如果英國想脫離歐盟的標準而改用美國模式,將不利於英國進入目前他們最大和最親近的鄰國市場。

如果談判雙方陷入僵局,那麼他們只能達成一些速成且泛泛協議,取得一些淺嘗輒止的所謂政治勝利。不過這類協議可以緩和有關歐盟數字服務稅的爭議,或者可以緩解美國對英國補貼空中客車集團的不滿。

的確,無論英國的「華為決定」將有何種難以辯駁的益處(英方認為安全風險可控,並且目前解決不了替代供應商問題),該決定至少這消除了這樣一種觀念:即脫歐後以更弱勢姿態示人的英國會更屈從於美國的壓力。在伊拉克戰爭期間,前首相布萊爾表現出了追隨美國的阿諛姿態,但事後也並沒有得到很大利益。在國家利益面前(華為案例恰恰反映了英國希望與中國建立牢固的貿易關係)保持清醒的頭腦是再好不過的。

擺脫了歐盟的限制,英國將會有更大的靈活性,可以單方面就某些決議採取制裁措施。英國將不再受制於為了達成最低共識,而不得不屈尊於歐盟其他國家的束縛,它的主觀能動性會變得更強。

外界希望目前的英國可以在某些領域發揮領導作用,例如捍衛民主價值觀,川普上台後,美國對此好像不再熱心了。英國可以繼續扮演其「橋樑」角色。兩國可能再也回不到柴契爾與里根,或者布希與布萊爾所擁有的那種親密關係層面上。但是,一個非同一般的美國執政團隊既可以重燃英美的傳統浪漫情誼,也可以幫助其盟友與歐陸各國不至於走的太遠。然而,就目前而言,川普似乎更傾向於把歐盟和英國分而治之,這也將考驗到川普與詹森的燃情歲月到底能持續多久。

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